1. 서론

지금 대한민국에서는 서울특별시, 인천광역시, 경기도의 3개 광역자치단체(이하 ‘수도권’) 인구는 지속적으로 증가하고 있지만 나머지 14개 광역자치단체(이하 ‘비수도권’)의 인구는 감소하고 있고, 2019년 12월을 기점으로 수도권의 인구가 비수도권을 추월한 이래 인구의 격차는 계속해서 벌어지고 있다. 그렇지만 비수도권의 모든 지역에서 인구가 감소하고 있는 것은 아니다. 2011년부터 2021년까지의 10년간 광역시를 제외한 비수도권의 120개 기초자치단체 중에서 인구가 증가한 곳은 30개로 나타났는데, 이 중 22개 지역이 정부 주도로 진행된 개발사업과 관련이 있었다. 이러한 사업은 국가 또는 도내(道內) 균형개발을 목적으로 추진되어 많은 지자체가 각자의 지역발전을 위해 사업 유치에 사활을 걸었었다(이재복･안재섭, 2021, 110-111; 이종필, 2021, 54-55). 여기서 인구라는 단편적인 지표만 보면 균형개발을 지향했던 중앙정부와 지역발전을 꾀했던 지방정부 모두 소기의 목적을 달성한 것처럼 보인다.

그러나 이러한 단기적인 인구 증가가 장기적인 지역발전을 뜻하는 것은 아닐 수 있다. 먼저 양적 측면에서, 인구가 감소하고 있는 상태에서 특정 지역의 인구 증가는 결국 다른 지역의 인구 감소를 동반하는 제로섬을 내포하기 때문이다. 특히 한국의 경우, 대규모의 신시가지가 도시 외곽에서 고밀도로 개발됨에 따라 시가지가 확산되어 중심기능이 이전하는 양상이 뚜렷하게 나타나는데 이는 중심도시 쇠퇴의 원인으로 작용하고 있다(엄현태･우명제, 2015, 104; 이범현, 2012, 134). 특히 신시가지 개발이 수반된 도시스프롤 현상이 중심도시의 인구 감소와 중심 사업체의 이탈을 촉진한다는 것을 실증분석한 후자의 연구로 미루어보면(엄현태･우명제, 2015, 110-112), 중심도시의 규모가 작아 인구 이탈의 위험이 큰 지역일수록 신시가지 개발로 인한 구시가지의 쇠퇴 위험이 크다는 것을 추론할 수 있다. 두 번째로 질적 측면에서, 구시가지와 신시가지를 아우르는 통합적인 발전이 저해될 수 있기 때문이다. 오랜 시간에 걸쳐 자연적으로 형성된 구시가지와 단기간에 계획적으로 조성된 신시가지는 시가지가 만들어진 경위나 기간이 판이하고, 그 때문에 주거, 상업, 교육, 복지, 여가 등 각종 차원에서 인프라의 양적･질적 차이가 발생한다. 또한, 양 시가지를 구성하는 주민의 거주목적, 기간 내지는 지역에 대한 애착이나 사고방식과 같은 무형의 특징도 다를 가능성이 높아 양 시가지 간 분리감이 심화될 수 있다.

이처럼 한국에서는 구시가지와 신시가지가 명확히 대비되는 방향으로 도시개발이 이루어지고 있다. 이러한 방식의 개발은 한 지역에 두 개의 도시를 만든다는 점에 착안하여 본 연구에서는 이러한 도시를 ‘이중도시(dual city)’로 개념화한다. 이 개념은 본래 세계화로 인한 산업의 양극화로 계층까지 양극화된 도시를 뜻했으나, 현재는 산업 측면 이외에도 다양한 연유로 형성된 이중적인 도시공간을 일컫는 것으로 의미가 확장되었다. 그러나 본 연구에서는 이중도시의 개념이 과도하게 모호해지는 것을 막기 위해, 구시가지와 신시가지의 구분이 명확히 이루어지고 양 시가지의 규모가 비슷하여 직관적으로 해당 지역을 이중도시라고 판단할 수 있는 곳만을 대상 지역으로 상정하고자 하였다. 그리하여 본 연구에서는 구시가지와 신시가지를 합친 전체 시가지의 인구가 2-10만 명인 소도시를 대상으로 신시가지의 개발에 따른 이중도시화를 살펴보고자 하였다. 소도시는 이처럼 이중도시 개념의 엄밀성을 더할 수 있는 공간단위가 되는 동시에, 신시가지의 개발로 인한 타격을 크게 받을 수 있는 지역이라는 점에서 정책적 시사점을 줄 수 있는 공간단위라 할 수 있다.

이중도시화의 증거로는 전술했던 것처럼 다양한 양적･질적 지표가 있으나, 본 연구에서는 상권 규모 지표를 통해 이중도시화를 살펴보고 현 도시개발 기조에 시사점을 제공하는 것을 목표로 하였다. 3차산업의 기능은 도시의 중심성을 판별하는 핵심이 된다는 점에서(김인, 1986, 59), 상권 지표는 경제적 차원에서 지역의 발전과 쇠퇴를 직접적으로 드러내기 때문이다. 여기서 양 시가지의 상권 규모는 서비스업 사업체가 가장 밀집된 1 ㎢ 공간에 분포하는 사업체수로 측정하고, 구시가지 대비 신시가지의 최다사업체수를 비교하는 중심성분산지수(centrality dispersion index)를 통해 해당 지역의 이중도시화 정도를 측정한다.

본 연구는 크게 5장으로 구성된다. 연구 배경과 목적을 밝히는 서론에 이어 제2장에서는 서양에서 발전해 온 이중도시 개념을 한국적 맥락에 변용한 새로운 개념을 제시하여 본 연구의 개념적 틀을 구축하는 동시에 도시의 중심성과 관련된 선행연구들을 살핀다. 이어 제3장에서는 연구 대상 지역과 중심성분산지수를 활용한 연구 방법을 제시한다. 이를 바탕으로 제4장에서는 대상 지역의 2021년 중심성분산지수를 파악하여 이중도시의 모습을 보이는 곳을 단일한 시점에서 살펴보고, 이후 시점을 넓혀 2000-2021년의 21년 동안 신시가지에서 증가한 인구에 비해 상권 규모는 얼마나 커졌는지 상대적인 차이를 비교하여 예상보다 시가지의 이중화가 강하게 발생하거나 약하게 발생한 지역을 통시적 차원에서 확인한 후에 약한 이중도시화에 기여할 수 있는 요인으로 외국인주민의 존재를 제시한다. 그 후 제5장에서 그간의 연구 흐름을 요약하고, 연구가 갖는 의의와 한계를 언급하면서 연구를 마무리한다.

2. 이중도시 연구의 외연 확장과 도시의 중심성 측정 변수의 선정

1) 이중도시 연구동향과 연구의 개념적 틀 도출

이중도시는 세계화가 진전됨에 따라 산업구조가 고차 생산자서비스업과 저숙련 서비스업 중심으로 재편되면서 고소득과 저소득 직종이 동시에 확장되어 서로 다른 두 개의 사회경제적 계층 간 거주분리가 발생하는 도시를 뜻하는 개념이다(Mollenkopf and Castells, 1991, 3-4; Sassen, 1991, 283-288). 이중도시 개념은 산업구조의 재편처럼 거시적인 경제변화가 도시에서 생산하는 양극화를 직관적으로 포착하고(Reichl, 2007, 661), 양극화의 생산 기제를 효과적으로 설명한다는 장점을 갖는다(Fahlberg and Vicino, 2016, 10). 그러나 이중도시 개념이 등장하고 나서 도시들이 실제로 이중화 양상을 보이는지 다양한 사회경제적 지표로 실증분석한 Van Kempen(1994)이나 Mooney and Danson(1997) 등은 이중도시 개념이 대체로 실증적 차원에서 부정된다고 주장하였다. 여기에 Marcuse(1989)는 본 개념이 도시공간을 지나치게 단순하고 임의로 분할하여 바라본다는 점, 부촌에 비해 빈촌을 더욱 잔여적인 공간으로 인식하게끔 부추긴다는 점, 이중도시화에 대한 해결책으로 재분배만 제시한다는 점 등을 들어 이중도시 개념을 비판하며 개념의 이론적 적용에도 한계가 있음을 지적하였다.

그럼에도 이중도시 개념 자체는 여전히 도시 내부에서 사회경제적 조건의 불평등이 양극화라는 형태로 진행되고 있다는 것과, 그러한 양극화가 결과적으로 각 계층의 일상생활과 생활기회에도 큰 영향을 미친다는 것을 효과적으로 고발한다(Reichl, 2007, 662). 개념이 갖는 이러한 의의를 살리고 이중적 공간 생산에 대한 설명력을 높이기 위해 이후의 연구들에서는 이중도시 개념을 통해 다양한 지역에서 벌어지는 이중적 공간 생산 기제를 분석하는 동시에 대상 공간범위를 도시 전체에서 도시 내부의 일부로 축소하는 모습도 보였다. 대표적으로 Garrido(2013)는 필리핀 마닐라 대도시권의 마카티시를 대상으로 부동산 개발사가 권위주의 정부의 비호하에 고급 주택단지를 개발한 역사를 비판적으로 고찰한 후에 그러한 고급 주택단지가 위치한 행정구역과 그렇지 않은 구역의 통계를 비교하여 마카티시가 이중도시의 성격을 띤다고 주장하고 있다. González-Pérez et al.(2016)은 휴양도시인 쿠바의 바라데로와 도미니카공화국의 푼타카나를 사례로 관광업 진흥을 위해 고도로 상업화되고 계획적으로 건설된 지역과 무질서하고 기반시설도 열악한 전자의 배후지가 명확히 대비됨을 확인하고 있다. Mukhtar-Landgren(2008)은 탈산업화가 진행된 스웨덴의 말뫼를 사례로 공공이 탈산업화를 상징하는 장소에는 거금을 투자하면서도, 이민자가 밀집한 지역에서는 이민자들을 대상으로 노골적이고 미세한 차별을 감행하는 이중적 모습이 공간에 반영된다고 주장하고 있다. 이처럼 후에 이어진 이중도시 연구들은 엄밀한 계량분석을 통해 도시의 이중성을 강조하기보다는, 이중성이 나타난 사회적･정치적･역사적 맥락을 폭넓게 검토하고 그러한 이중성 자체에 대한 비판을 주안점에 두었다.

그러나 한국에서의 이중도시 연구는 과거 식민지 시대 도시가 보였던 이분화된 도시구조를 설명하는 데에 집중되어 있었다(김남희, 2018; 김종근, 2010; Park, 2008). 오늘날 실제 지역을 대상으로 한 연구는 손정렬(2023)이 서울 대도시권을 대상으로 외국인의 거주 양상을 분석하여 체류자격에 따라서 전문직 노동력과 단순노무직 노동력 집단이 분리되는 이중도시적 성격을 띤다고 주장한 연구 외에는 전무하였다. 그러나 실제 지역을 다룬 이 연구는 자료 구득의 한계로 기초자치단체를 분석의 단위로 삼았기 때문에 공간에서 나타나는 이중적 특성을 미시적으로 규명하지는 못했다는 한계를 노정한다. 따라서 본 연구는 엄밀한 공간단위를 토대로 지리적으로 구체화된 이중도시를 연구의 개념적 틀로 사용하고자 하였고, 그 대상은 Silverman (2020)이 제시한 ‘주변적 이중도시(peripheral dual cities)’이다. 연구자는 이 도시를 세계화의 조류에 성공적으로 편입되지 못하여 인구와 경제규모가 축소되는 도시로 정의했다. 연구자는 그러한 축소도시를 이중도시로 볼 수 있는 이유로 도시 내부 공간이 크게 ① 민관합작으로 공간의 기능적 용도를 단순 상업에서 주거, 문화, 교육, 보건 등까지로 확장한 ‘재활성화된 도심의 집중거주지(revitalized urban enclaves)’와, ② 그 반대급부로 다양한 사회정책에서 탈투자가 발생하고 정책적으로 소외된 ‘내부 식민지(internal colonies)’로 이원화된다는 것을 들었다. 이러한 주변적 이중도시 개념은 최근 이어진 이중도시 연구 흐름처럼 산업구조의 재편이 아닌 도시정책의 신자유주의화를 이중도시화의 기작으로 설명하고 있고, 이중도시화에 대한 대책으로 지역사회가 중심이 된 해결책을 제시했다는 의의를 갖는다.

이 주변적 이중도시 개념은 부분적으로는 한국의 맥락을 반영하기도 하면서, 맥락을 완전히 담아내지는 못하는 한계도 보인다. 먼저 한국의 맥락을 반영하는 부분으로는 개발이 이루어지는 공간이 우연에 의해 정해지는 것이 아니라 자본과 정치의 논리에 의해 결정되고, 그에 따른 공간적 차별이 필연적으로 발생함을 짚어낸다는 것을 들 수 있다. 한국에서는 비교적 명확한 목적하에 추진되는 도청이전신도시･혁신도시 개발사업, 공공주택 건설사업, 산업단지 조성사업뿐만 아니라 주택공급, 균형발전, 과밀해소, 안보위협 해소, 지가상승 방지, 정치적 안정 등 광범위한 목적으로 추진된 택지개발사업과 도시개발사업 등과 같은 다양한 사업에 의해 지난 60여 년간 대규모 도시개발이 이루어져 왔다. 이 과정에서 1960년대부터 1980년대에는 도시화와 산업화를 위한 대규모 개발을 지지하는 이념적 기반인 개발주의가 대두되었고(변창흠, 2014, 15), 그러한 개발주의적 국가 체제는 국제환경과 국내환경의 변화에 직면한 후 외환위기를 맞게 되었다(지주형, 2013, 206-207). 이후 무역의 자유화, 규제완화, 민영화 등을 표방하는 신자유주의적 정책이 득세하게 되었으나 이 신자유주의에 기반한 정책이 여전히 경제발전이나 경쟁력 향상과 같은 발전주의적 목표의 수단으로 치부되면서 개발주의와 신자유주의의 모순적인 공존은 계속되고 있다(윤상우, 2009, 55). 이러한 개발주의적 사조는 1990년대 이후 환경의식이 높아져 개발주의에 대한 비판이 이어짐에 따라 환경을 외려 개발주의를 정당화하는 수사로 활용하고 개발의 명분을 균형발전, 복리증진, 문화향상 등 가치의 측면으로 확장한 신개발주의로 발전하면서(조명래, 2005, 38), 대규모 토건사업에 기반한 발전주의적 신자유주의화는 여전히 진행 중에 있다.

이처럼 도시개발을 급속하게 진행하는 과정에서 개발에 필요한 비용 중 용지매입비가 전체의 60%를 차지할 정도로 용지의 저렴한 확보가 중요하기 때문에(유재윤･진영효, 2001, 40), 도시개발은 주로 기존 시가지와 이격된 토지에서 진행되는 경향을 보였다. 이러한 도시개발은 구시가지와 신시가지 간 계급에 따른 분화 심화로 지역갈등과 계급갈등을 유발하는 양상을 보이기도 하였다(김성준･안건혁, 2013; 박지환, 2003). 즉, 엄현태･우명제(2015)에서도 나타난 것처럼, 개발이 이루어지지 못한 구도시에서 개발이 이루어진 신도시로 주민･행정기관･교육기관･기업 등이 대거 이전함으로써 미시적 차원에서 개발로 인한 양극화가 끊임없이 재생산되고 있는 것이다. 이러한 양극화는 특히 비수도권에서 구시가지의 크기가 작은 소도시이거나 전체 인구가 감소 추세를 보이는 지역일수록 강하게 발생하여 이들 지역에서는 구시가지에서 신도시로 대규모 인구 이동이 발생해 구시가지가 쇠퇴하는 추세가 강화되고 있다(김은란 등, 2020, 23-31). 이는 도시라는 공간을 크게 자본과 정책의 과실이 집중되는 ‘재활성화된 집중거주지’와 각종 정책에서 배제되는 ‘내부 식민지’로 분할한 Silverman(2020)의 논리와 유사하다고 볼 수 있다.

반면 주변적 이중도시 개념은 시가지의 위치 측면에서 한국의 맥락을 완전히 담아내지는 못하는 한계가 존재한다. 서론에서도 언급한 것처럼 한국에서는 대규모 개발로 만들어지는 신시가지가 도시 외곽에 위치하여 시가지의 이중화가 외부를 향해 발생하기 때문이다. 따라서 Silverman (2020)이 분류한 ‘재활성화된 도심의 집중거주지’와 ‘내부 식민지’를 각각 ① 민관합작 또는 관 주도로 구시가지 외곽에 조성된 대단위 주거단지인 ‘신규 조성된 외부의 집중거주지(newly-developed outer enclaves)’와, ② 외부의 집중거주지가 만들어지기 이전까지 지역 일대에서 중심지로 기능하다가 ①의 조성 이후 중심성에 변화가 가해진 ‘구시가지(historical centers)’로 치환한 새로운 이중도시 개념을 도입하는 것이 필요하다.¹⁾

다만 이때 ‘구시가지’는 기존의 ‘내부 식민지’처럼 무조건적인 쇠퇴가 발생하는 것은 아니고, 경우에 따라 구시가지가 갖던 경제적 중심성을 신시가지에 상실하여 쇠퇴할 수도, 구시가지의 중심성이 신시가지와 비등한 수준으로 공존할 수도, 신시가지에서의 상권 발달이 미약하여 되려 구시가지의 중심성이 강화될 수도 있다. 따라서 본 연구에서는 구시가지의 중심성 변화 추이에 따라 첫 번째 경우를 ‘중심지 이전형 이중도시(center-shifting dual cities)’, 두 번째를 ‘중심지 분산형 이중도시(center-dispersing dual cities)’, 마지막 세 번째를 ‘중심지 집중형 도시(center-focusing cities)’로 정의내린다. 이 중 마지막 경우는 이중도시로 간주하지 않았는데, 이 경우에서도 신규 조성된 외부의 집중거주지와 구시가지가 여러 차원에서 이중적인 모습을 보일 것이나, 경제적 차원에서는 신시가지가 구시가지에 필적하는 중심지(상권)를 형성하지 못하고 여전히 구시가지에 의존하는 경우이기 때문에 경제적으로 이중적이지 않다고 보았기 때문이다.

2) 도시의 중심성 관련 선행연구와 변수의 도출

그간 많은 연구들에서 도시가 보이는 중심성을 다양한 측면에서 측정하고자 하였는데, 선행연구들에서 사용한 변수들을 재분류한 내용은 위의 표 1과 같다. 위 연구들에서 사용한 변수 중 인구, 사업체수, 사업체 종사자수, 신용카드 매출액, 지하철역 승하차인원, 표준지공시지가 등을 제외하면 모두 제공되는 최소 공간단위가 읍면동이다. 따라서 이 변수들은 읍면동 내부에서의 중심성을 세밀하게 탐색하는 데에 부적합하다. 읍면동의 하위단위인 세부집계구별로 자료가 있는 인구, 사업체수, 사업체 종사자수와 같은 통계는 중심지를 세밀하게 파악할 수는 있으나, 집계구별 면적을 알 수 없어서 자료를 표준화하여 비교하는 것이 어렵다는 한계가 있다. 또한, 표준지공시지가는 소수의 표본 토지만을 대상으로 산출한 값이기 때문에 연구지역의 토지를 분석하기 위해서는 연구지역 토지와 유사한 표준지를 대응해야 한다는 어려움이 있다. 마지막으로 신용카드 매출액은 신용카드를 사용하지 않고 현금으로만 결제하는 인원의 경제활동이 고려되지 못한다는 단점을 갖는다. 따라서 소도시에서 나타나는 이중도시의 양상을 상세히 포착하기 위해서는 모든 지역의 실제값을 표준화할 수 있으면서, 고령층의 비율이 높아 현금의 이용빈도가 높은 소도시의 현실까지 고려한 변수를 택해야 한다.

그리하여 본 연구에서는 도시의 중심성을 살피기 위한 변수로 통계지리정보서비스(SGIS) 누리집에서 제공하는 1 ㎢ 격자 단위의 산업중분류별 사업체수를 선정하였다. 같은 누리집에서 산업중분류별 종사자수의 격자 자료도 제공하고 있었으나 본 연구에서 조명하고자 한 소도시들에서는 대형 아울렛, 백화점, 복합상업시설 등과 같이 집객 규모가 큰 시설보다 시장과 같은 공간에 밀집하여 분포하는 소규모 점포들이 더 많고 후자가 상권 형성에 유의미하게 기여하기 때문에 종사자수가 아닌 사업체수 자료를 택하였다. 이때 사업체수와 상권의 규모는 비례하다고 가정하여 사업체수가 많으면 상권이 보다 활성화되었다고 보았다.

3. 연구 대상과 연구 방법

1) 연구 대상

본 연구의 대상 지역인 ‘소도시’는 ‘인구가 2만 명 이상이고 10만 명 미만인 읍면동의 시가지 지역’으로 정의되고, 여기서 ‘시가지’는 행정구역의 경계와는 무관하게 용도지역상 주거 혹은 상업지역으로 지정된 면적 전체를 가리킨다. 따라서 이 두 지역이 특정 행정구역을 초월하여 이어지는 경우 해당 면적을 공유하는 읍면동 전체를 하나의 시가지로 간주하였고, 이 읍면동 전체의 인구가 2-10만 명일 경우 소도시의 조건에 부합한다고 보았다. 이는 실제 도시로 기능하는 면적보다 행정구역의 면적이 작은 과소경계도시나, 실제 도시로 기능하는 면적이 복수의 행정구역에 놓여있는 경우가 많은 현실을 감안하여 시가지를 정확하게 정의하기 위함이었다. 반대로 어느 지역과도 주거 혹은 상업지역이 연결되어 있지 않은 지역은 해당 읍면동 하나를 개별 시가지로 보았다.

소도시 인구의 하한으로 인구 2만 명을 설정한 이유는 도시의 기능을 할 수 있는 최소 인구를 2만 명으로 보는 「지방자치법」 제10조제2항 및 제3항을 따랐다. 그러나 인구의 반등 가능성을 고려하여 2021년을 기준으로 직전 5년간 인구 2만 명을 초과한 적이 있었다면 인구가 2만 명에 미달하더라도 연구 대상 지역으로 간주하였다. 한편, 소도시 인구의 상한과 관련하여 임석회(2019)는 과거 1980년대에 내무부에서 수립한 종합계획에서 인구 10만 명을 소도시의 기준으로 설정했으나 도농통합의 영향으로 해당 기준이 더는 적절하지 않다고 주장한 바 있다. 그러나 본 연구에서는 행정구역과는 무관하게 시가화된 면적을 기준으로 시가지를 정의하므로 10만 명을 소도시의 상한으로 정하였다. 그 결과 전체 1,581개 시가지 중 194개의 소도시가 도출되었다.

이렇게 도출된 시가지에서 구시가지와 신시가지가 동시에 존재하여 발생하는 이중도시 현상을 엄밀하게 분석하기 위해 본 연구에서는 양 시가지를 조작적으로 정의하였다. 먼저 구시가지는 전통시장이 위치하여 시가지의 경제적 중심성이 역사성을 갖고 지속된 지역으로 특정하고자 하였다. 신시가지는 2000-2021년 동안 택지개발사업, 토지구획정리사업, 도시개발사업, 일단의 주택지조성사업, 공공주택 건설사업, 도청이전신도시 건설사업, 혁신도시 개발사업, 기업도시 개발사업, 산업단지 개발사업, 경제자유구역 개발사업의 10개 사업이 진행된 지역으로 정의하여 공공 주도로 대규모 개발이 진행된 지역으로 한정하였다. 여기서 도시개발사업과 일단의 주택지조성사업은 다른 사업과의 규모를 고려하여 사업구역이 20만 ㎡를 초과하는 사업만을 대상으로 하였다. 이렇게 선정된 시가지는 총 72개였으나 구시가지가 2000년 이후에 조성된 3곳(전남 광양시 동지역(골약동･중마동･금호동), 대구 북구 무태조야동, 경남 창원시 진해구 웅동2동)과, 구시가지와 신시가지의 분리 측정이 어려웠던 1곳(강원 횡성군 횡성읍)을 제외하여 최종적으로 68개 소도시가 연구의 대상 지역이 되었다.

2) 연구 방법

본 연구는 통계청의 통계지리정보서비스 누리집에서 제공하는 1 ㎢ 격자별 인구와 산업중분류별 사업체수 정보를 기반으로, 각 연구 지역별로 구시가지와 신시가지의 범위와 중첩되는 격자의 정보를 활용하였다. 이때 구시가지와 신시가지가 한 격자에 동시에 위치할 경우 해당 격자의 면적 중 70% 이상이 구시가지이면 구시가지로, 격자의 면적 중 30% 이상이 신시가지이면 신시가지로 판정하였다. 신시가지에서는 고층의 공동주택과 고밀도의 상업시설 위주로 배치되기 때문에 동일한 면적이라고 하더라도 격자 내에서 차지하는 인구 및 사업체수의 비율이 높을 것으로 보았기 때문이다. 연구 대상 사업체는 서론에서 언급한 대로 서비스업 사업체로 선정하였다. 한국표준산업분류의 중분류상 통계청이 정의한 서비스업 42개 중 사업체수 순으로 소비자서비스업종 및 생산자서비스업종 상위 10개, 행정업종 상위 2개를 추출한 22개 산업을 연구의 대상 산업으로 설정하였다.²⁾ 이들 산업의 사업체수는 전체 서비스업 사업체수의 95.4%를 포괄하여 대표성이 있다고 볼 수 있다. 소비자서비스업과 생산자서비스업의 구분은 연구자마다 다양하나 본 연구에서는 정선영(2013)의 분류를 따랐고, 출판업만 김기희･배진한(2018)의 분류를 따랐다.

이제까지 설명한 연구 대상 지역과 산업을 바탕으로 구시가지와 신시가지의 중심성 격차를 살펴볼 도구가 될 ‘중심성분산지수’를 [식 1]과 같이 정의하였다. 이 지수는 각 시가지에서 서비스업 사업체수가 가장 많은 격자에 해당 시가지의 경제적 중심지가 위치한다고 가정하여 최다사업체수를 보이는 격자를 각 시가지에서 뽑아 구시가지 대비 신시가지의 값을 비교한 수치이다. 표면적으로 이 지수는 양 시가지의 최다사업체수만 비교하는 것 같으나, 실제로는 양 시가지의 경제적 중심성(상권의 크기)을 비교하는 수치이다. 따라서 분모와 분자가 모두 구시가지와 신시가지를 합한 총인구를 기준으로 하고 있다. 이때 각 시가지의 인구가 아닌 총인구를 기준으로 삼은 것은 양 시가지의 거리가 멀지 않아 상권이 완전히 독립적이지 않다고 보았기 때문이다.

중심성분산지수는 장준상･이창무(2006)의 ‘직주비’에서 착안한 것으로, 직주비는 특정 지역에서 경제활동인구 대비 얼마나 많은 고용기회가 존재하는지를 계산함으로써 해당 지역이 보이는 고용의 중심성을 측정하는 양적 지표이다. 직주비는 고용의 중심성을 상징하는 변수인 고용기회를 인구로 나눈 구조를 갖는다는 점에서 경제의 중심성을 나타내는 변수인 최다사업체수를 인구로 나눈 중심성분산지수와도 구조가 동일하다.

중심성분산지수는 구시가지 대비 신시가지의 최다 서비스업 사업체수를 나타내기 때문에 수치가 클수록 신시가지에도 서비스업 사업체수가 많음을 뜻하고, 이는 지역 전체 차원에서 경제적 중심성이 양 시가지에 많이 분산된 상태임을 의미한다. 이를 기반으로 중심성분산지수가 1 미만인 지역은 신시가지가 조성되었음에도 여전히 구시가지의 상권이 건재한 중심지 수렴형 도시, 지수가 1 이상 2 미만인 지역은 신시가지에 형성된 상권이 자생에 성공하여 지역 전체적으로 상권이 분산되는 중심지 분산형 이중도시, 지수가 2 이상인 지역은 신시가지에 형성된 상권이 월등하게 커져 구시가지의 중심성이 신시가지로 이전되는 중심지 이전형 이중도시로 분류하였다. 이때 이 조건의 적용은 전체 서비스업 사업체수 또는 소비자서비스업 사업체수를 기준으로 한다.

4. 중심성분산지수를 통해 본 구･신시가지의 이중도시화

1) 서비스업 사업체수비와 중심성분산지수의 차이

본 연구에서 중심성분산지수를 구시가지 대비 신시가지의 값으로 정의했기 때문에 이와 비슷하게 구･신시가지의 인구비도 구시가지의 인구 대비 신시가지의 인구로, 서비스업 사업체수비도 구시가지에 위치한 전체 서비스업 사업체수 대비 신시가지에 위치한 전체 사업체수로 정의한다. 68개 연구 대상 지역의 2021년 인구비와 사업체수비의 관계, 인구비와 중심성분산지수의 관계는 그림 1에 수록하였다.

그림 1.

2021년 구･신시가지의 인구비와 서비스업 사업체수비, 인구비와 중심성분산지수

그림 1에서는 첫째, 모든 그래프가 우상향하고 있고 결정계수의 최솟값이 0.68을 초과하고 있다. 이를 통해 서비스업의 발달 정도가 인구 규모에 비례하고, 그러한 설명이 대체로 타당함을 알 수 있다.

둘째, 전체적인 결정계수는 생산자서비스업이 소비자서비스업보다 높게 나타나 전자에서 회귀선의 설명력이 더 높았으나, 생산자서비스업만 따졌을 때 인구비가 5 미만인 지역은 회귀선으로부터 멀리 분포하고 그 밖의 지역은 회귀선에 근접하게 분포하고 있었다. 이 차이는 인구비 5 미만인 지역과 이상인 지역을 분리해서 살펴볼 때 더욱 두드러지게 나타난다. 사업체수비와 관련하여 인구비가 5 미만인 지역 60곳만을 대상으로 하면 생산자서비스업의 결정계수는 0.387로, 기존의 약 41% 수준에 그쳤다. 이러한 감소는 같은 60곳을 대상으로 할 때 전체 서비스업 사업체수비가 기존의 약 61%(0.547), 소비자서비스업 사업체수비가 약 68%(0.601) 수준에서 형성된 것과 비교하면 큰 차이이다. 즉, 생산자서비스업에서 높게 나타난 결정계수는 인구비가 큰 지역의 설명력이 높은 것에 기인한 것이다. 여기서 생산자서비스업은 구시가지 대비 신시가지의 인구가 5배 정도 벌어진 후에야 사업체수비와 중심성분산지수에 반영되는 반면, 소비자서비스업은 인구의 차이가 작더라도 그 차이가 사업체수비와 중심성분산지수에 즉각 반영됨을 알 수 있다. 이렇게 생산자서비스업이 소비자서비스업만큼 인구 규모에 민감하게 반응하지 않는 것은 생산자서비스업이 단순히 인구가 많은 곳이 아닌, 다양한 기업이 입지한 큰 도시에 밀집하여 집적효과를 낳는다는 Wheeler (1986)의 연구를 지지한다고 볼 수 있다.

셋째, 사업체수비만 볼 때 모든 서비스업에서 회귀선의 기울기는 0.3 내외로, 중심성분산지수는 0.2 내외로 나타났다. 이는 각각 신시가지의 인구가 구시가지의 약 3배를 넘어서야 신시가지 전체의 서비스업 사업체수가 구시가지와 비슷해지고, 신시가지의 인구가 구시가지의 약 5배를 초과해야 신시가지에서 사업체수가 가장 많은 1 ㎢ 격자 내 사업체수와 구시가지에서 사업체수가 가장 많은 격자 내 사업체수가 비슷해짐을 뜻한다. 둘은 공통적으로 시가지 개발에 따른 서비스업 사업체 형성에서 수확체감의 법칙이 발생하여 사업체가 개업하는 속도가 점차 감소함을 시사한다. 여기에서 더 나아가 사업체수비보다 중심성분산지수에서 회귀선의 기울기가 작아진 것은 이 수확체감의 법칙이 사업체가 고밀도로 집적할 때 더욱 강하게 작용함을 의미한다. 다시 말해 신시가지 전체에서 서비스업 사업체수가 증가하는 것보다 중심상업지구와 같은 특정 지점에서 고밀도로 사업체수가 증가하는 것이 더욱 어려운 것이다. 이 점을 바탕으로 최근 조성되는 신도시에서 상업시설의 과잉 공급으로 공실률이 급증해 낮시간 동안 상권의 공동화가 심화되고 있다는 추세가(김시열, 2021, 1-2), 앞으로 더욱 악화될 수 있음을 예상할 수 있다. 이는 신시가지에서의 상권이 구시가지처럼 원숙해지는 것이 더욱 어려운 상황에서 상권이 발달할 수 있는 적정 규모를 고려한 상업시설 공급이 필요함을 시사한다.

위 세 번째 특징을 참고할 때 특정 지역에서 서비스업 사업체수가 변화함으로써 일대의 경제적 중심성이 어떻게 변화되었는지를 판별하기 위해서는 전체 사업체수비보다 중심성분산지수가 적합함을 알 수 있다. 같은 사업체수라고 하더라도 넓은 지역에 사업체가 산재해 있는 경우보다 좁은 지역에 밀집해 있는 경우가 더 많은 소비자를 유인하고 판매자들 간에도 경쟁이 더 치열해지는 등 경제적 역동성이 보다 크게 발휘된다고 볼 수 있기 때문이다. 구시가지 역시 상권의 중심이 되는 지점은 상점이 밀집한 전통시장과 같은 지역이다. 이렇게 상점의 집적이 곧 상권의 규모와 경제적 중심성의 크기와 직결되는 상황에서 구시가지와 신시가지의 경제적 중심성을 견주기 위해서는 서비스업 사업체의 밀도를 고려하는 중심성분산지수의 활용이 필요하다.

2) 연구 대상 지역별 중심성분산지수와 이중도시의 특징

표 2는 2021년 연구 대상 지역별 중심성분산지수를 나타낸 표이다. 이 표에 따르면 지수가 2 이상으로 중심지 이전형 이중도시는 6곳, 1 이상 2 미만으로 중심지 분산형 이중도시는 9곳으로 나타났고, 예외적으로 경남 김해시 진영읍은 소비자서비스업 사업체수를 기준으로 할 때 중심성분산지수가 1.010으로 나타나 중심지 분산형 이중도시로 간주되었다. 따라서 68개 소도시 중 이중도시는 16곳으로 나타났다.

표 2에 따르면 이중도시 16곳은 크게 두 가지 특징을 가진다. 첫 번째 특징은 구시가지의 상권이 크지 않다는 점이다. 16개 지역 중 구시가지의 최다 서비스업 사업체수가 1천 개를 상회하여 비교적 구시가지의 상권이 크다고 볼 수 있는 지역은 경기 화성시 향남읍과 대전 유성구 구즉동･관평동의 2곳뿐이었다. 즉, 이중도시화는 구시가지의 규모가 크지 않은 곳에서 발생할 확률이 높다. 실제로 16개 이중도시 중 읍이나 면 단위 행정구역에 위치한 지역은 12곳이었다. 이렇게 구시가지의 규모가 작은 곳에서 발생하는 이중도시화는 구시가지의 규모가 큰 지역에 비해 구시가지의 상권을 쉽게 약화시킬 수 있는 한계를 내포한다.

2장에서 언급한 것처럼 저렴한 용지의 확보가 도시개발에서 매우 중요하기 때문에, 신시가지의 개발을 시가지가 작은 곳에서 시행하는 것은 비용 절감 측면에서 유리하다. 그러나 동시에 신도시에 대한 수요도 잡아야 하기 때문에 신도시의 건설지역이 신도시의 수요처인 큰 도시와 과도하게 멀어지면 사업 시행에 불리해진다. 실제로 읍･면에 소재한 이중도시 12곳 중 신시가지 중심지를 기준으로 반경 15 km 내에 인구 20만 명 이상의 시가지⁴⁾가 존재하는 지역은 9곳이나 되었다. 그런데 이렇게 사업의 채산성만을 고려하여 규모가 작은 구시가지 근방에서 신시가지의 개발을 과도하게 시행하면 구시가지가 갖던 경제적 중심성이 신시가지로 넘어가 구시가지의 소상권이 붕괴되고, 이 소상권이 더 큰 도시의 상권으로 완전히 흡수될 위험이 있다. 이는 장기적인 지역 발전을 도모하는 방향이라고 볼 수 없다.

한편, 여기에 포함되지 않은 세 지역은 혁신도시가 들어선 충북 진천군 덕산읍･음성군 맹동면, 도청신도시가 조성된 충남 홍성군 홍북읍･예산군 삽교읍과 경북 안동시 풍천면･예천군 호명읍이었다. 이 세 지역은 공통적으로 행정기관을 이전시켜 균형발전을 도모하고자 한 취지를 바탕으로 복수의 자치단체에 신시가지가 건설되었는데 각각 최근접한 인구 20만 명 이상 시가지와의 거리가 약 26 km, 39 km, 49 km였다. 신도시의 건설 취지가 낙후 지역의 발전이었기 때문에 신시가지가 위치한 읍･면의 구시가지가 보이던 상권 규모는 애초에 크지 않았다. 이런 상황에서 혁신도시나 도청신도시와 같은 신시가지가 개발되면서 상권이 발전하자 양 시가지 간 경제적 중심성은 곧바로 현격한 차이를 보이게 되었다. 그러나 이들 지역의 신시가지에서 보인 1 ㎢당 최다 서비스업 사업체수는 500-800개 정도로, 신시가지에서 같은 면적에 사업체 수가 1천 개가 넘는 곳이 다수 있음을 참고할 때 아주 크지는 않은 규모이다. 그럼에도 이 세 지역은 모두 중심성분산지수가 2를 초과한 중심지 이전형 이중도시로 분류되었다. 이는 기존 시가지의 경제적 중심성이 약한 지역에 대규모 신시가지를 건설하는 것이 상권의 발달 측면에서 구시가지에 괴멸적인 결과를 가져올 수 있음을 재차 시사한다.

두 번째 특징은 신시가지의 상권이 크다는 점이다. 전체 시가지 중 신시가지에서 최다 서비스업 사업체수 1천 개를 초과하는 1 ㎢ 격자가 존재하는 지역은 10곳이고, 이 중 이중도시에 해당하는 지역은 6곳이다. 상권의 규모는 그림 1에서도 나타나는 것처럼 인구에 비례하기 때문에 신시가지에서 서비스업 사업체수의 밀도가 높다는 것은 서비스업에 대한 수요가 충분할 만큼 신시가지에 인구가 많다는 것을 의미한다. 이는 다시 기존 시가지의 규모가 작은 지역은 지가가 낮아 동일한 비용으로 비교적 넓은 사업부지를 확보할 수 있어 그만큼 수용인원이 많아질 수 있다는 사실과 연결된다.

여기서 2000년이라는 비교적 최근 시점 이후에 개발이 진행된 신시가지에서 최다사업체수가 1천 개를 초과했다는 것은 인구가 단기간에 매우 크게 유입되었음을 시사한다. 시군청이 위치한 충남 논산시나 전북 남원시, 전남 나주시(구 나주읍 부분)의 동지역, 전북 고창군 고창읍, 경남 함안군 가야읍처럼 과거부터 현재까지 중심지로 기능해왔던 지역에서도 최다 서비스업 사업체수가 1천 개에 못 미치는 지역이 더러 있고, 앞에서 살펴본 것처럼 서비스업이 고밀도로 밀집한 지역에서 신시가지의 사업체수는 구시가지에 비해 약 5배나 느리게 증가하기 때문이다. 그런데 중심성분산지수가 가장 높은 상위 4곳이 모두 2024년 현재 서류상 준공되지 않은 상태로, 신시가지 개발이 완료되면 이중도시화 지표가 지금보다 심화될 가능성이 크다. 이는 최근 진행되고 있는 도시개발이 이전보다 이중도시를 적극적으로 양산하는 방향으로 진행되고 있음을 나타낸다.

3) 인구 변화로 예상된 경제적 중심성의 분산 정도와 실제 중심성분산지수의 관계

이제까지 살펴본 중심성분산지수는 2021년이라는 한 시점의 자료에 불과하기 때문에 연구 대상 지역이 현재까지 개발되어 온 과정 전체를 고려하여 중심성분산지수를 조망하는 데에는 한계가 존재한다. 따라서 본 절에서는 구･신시가지의 경제적 중심성 분산을 통시적으로 바라보기 위해 인구 변화 흐름을 바탕으로 경제적 중심성의 분산 정도를 예상할 수 있는 ‘기대인구비’를 도입하고자 한다. 기대인구비는 개발로 신규 유입된 인구를 개발 발생 이전의 인구로 나눈 값으로, 개발 여건과 상황에 따라 신시가지의 규모에 비례하고 구시가지의 규모에 반비례하도록 설계되어 중심성분산지수의 특성과 일치한다. 여기서는 기대인구비를 2000년부터 2021년까지의 21년간 신시가지에서 증가한 인구를 2000년 구시가지의 인구로 나눈 값으로 정의하였다. 이 기대인구비가 경제적 중심성의 분산 정도를 예상하는 도구라면, 중심성분산지수는 실제로 관찰된 중심성의 분산 정도를 나타낸다. 그렇기 때문에 기대인구비보다 중심성분산지수가 작다면 이는 경제적 중심성의 분산이 인구 변화로 예상된 정도보다 작게 발생했음을 의미하고, 반대의 경우에는 경제적 중심성의 분산이 크게 발생했음을 뜻한다. 이처럼 연구 대상 지역별 기대인구비와 중심성분산지수의 차이를 알기 위해 두 값을 각각 표준화하고 표준화한 중심성분산지수에서 기대인구비를 뺀 값을 다음의 표 3에, 두 값의 관계를 그림 2에 나타냈다.

그림 2.

표준화한 기대인구비와 중심성분산지수

그림 2에서 회귀선 위쪽의 (+) 표시가 있는 부분에 속한 지역은 21년간의 기대인구비보다 2021년의 중심성분산지수가 높게 나타나 기대보다 경제적 중심성의 분산이 크게 발생한 지역이고, (-) 부분의 지역은 분산이 작게 발생한 지역이다. 그림에서 2021년의 중심성분산지수를 표준화한 값이 0보다 큰 점선 위의 지역은 모두 이중도시로 나타났다. 이 중 표준화한 중심성분산지수가 1 이상인 지역은 중심지 이전형 이중도시, 0 이상 1 미만인 지역은 중심지 분산형 이중도시에 속한다.

이중도시만을 놓고 볼 때 회귀선 윗부분에 속하는 지역은 11곳, 아랫부분에 속하는 지역은 5곳으로 이중도시의 유형과는 무관하게 경제적 측면의 이중도시화가 실제 인구 변화 양상에 비해 강하게 발생하였다. 즉, 한국의 소도시에서는 신시가지에 인구가 유입됨으로써 새롭게 창출될 것으로 예상되는 서비스업에 대한 수요에 비해 실제로 창출된 수요가 크게 나타난 것이다. 이는 신시가지에 새로 형성된 상권이 같은 규모의 인구가 구시가지에서 수요했던 상권의 규모보다 크다는 것을 뜻한다.

이처럼 신시가지의 상권이 구시가지를 쉽게 압도하게 되는 현상은 세 가지 시사점을 남긴다. 첫째, 신시가지의 상권이 구시가지의 상권보다 경제적 중심성 체계에서 상위에 위치한다는 것이다. 같은 인구가 수요하는 상권이 구시가지보다 신시가지에서 크다는 것은 신시가지의 상권이 더 많은 사람들을 유인한다는 것을 뜻한다. 즉, 신시가지의 주민들이 구시가지의 상권에 방문하는 것보다 그 역의 방문이 보다 빈번하게 발생하는 것이다. 이는 양 시가지의 상권이 각자 중심지 체계에서 차지하는 위치가 서로 다르다는 두 번째 특징으로 이어진다. 구시가지의 상권은 역사적으로 구시가지를 포함하여 소도시의 배후지인 농어촌 지역까지를 아우르는 중심지로 기능하였지만, 최근 조성된 신시가지에 유입한 주민들을 끌어들이는 데에는 부족한 모습을 보인다. 즉, 구시가지 주민들에게 구시가지의 상권은 경제적 중심성 체계에서 소도시의 배후지와 신시가지의 중간에 위치한다. 반면, 구시가지를 방문하지 않는 신시가지 주민들에게 신시가지의 상권은 소비 행위가 발생하는 첫 관문으로 작용한다. 따라서 신시가지의 주민들에게 이곳의 상권은 경제적 중심성 체계에서 가장 낮은 위치를 점한다. 이처럼 양 시가지의 상권이 경제적 중심성 체계에서 각자 차지하는 위치가 다른 특성은 장기적으로 하위에 있는 구시가지의 상권이 신시가지의 상권에 잠식될 가능성을 높인다는 마지막 특징으로 연결된다. 구시가지 상권의 쇠퇴로 신시가지 상권이 발달하는 상황에서 볼 수 있는 것은 도시 전체 차원에서 작동하는 제로섬의 논리이다. 이 제로섬의 논리는 그간 구시가지가 갖던 경제적 중심성이 일거에 신시가지로 이전되는 것을 정당화하여 양 시가지의 점진적인 균형발전을 어렵게 만든다는 점에서 파괴적이다. 동시에 제로섬의 논리는 구시가지가 오랫동안 보였던 발전의 궤적을 일소시킨다는 점에서 몰역사적이고, 각 지역별로 갖던 독특한 이야기와 분위기를 신속하게 만들어진 천편일률적인 상가와 건축물로 대체한다는 점에서 몰개성적이다.

그렇기 때문에 인구 변화에 비해 실제 발생한 경제적 중심성의 분산이 약하도록 만드는 것은 도시 전체의 균형 잡힌 발전으로 나아가는 하나의 발판이 될 수 있다. 본 연구에서는 16개 이중도시 중 5곳이 기대보다 중심성의 분산이 약하게 발생하였다. 그러나 대구 달성군 유가읍･현풍읍은 회귀선에 걸쳐있다시피 하여 분산 정도가 약하다고 하기 어렵고, 부산 강서구 명지1동은 2021년을 기준으로 명지국제신도시의 1단계 사업만 완료되었기 때문에 추후 신시가지에 인구가 더 유입되어 서비스업 사업체수가 지금보다 증가할 여지가 크다. 따라서 이중도시 중 경제적 중심성의 분산이 예상보다 작게 발생한 지역은 실질적으로 경기 화성시 남양읍과 향남읍 두 곳이다. 표 2에 따르면 두 곳의 신시가지 전체에 위치한 서비스업 사업체수는 2021년 기준 남양읍은 1,294개로 전체 시가지 중 25번째로 많았고, 향남읍은 3,473개로 전체에서 2번째였다. 인구와 서비스업 사업체수가 비례한다는 것을 감안할 때 두 곳의 신시가지 개발규모와 유입 인구는 현저히 달랐음에도 기대인구비에 비해 실제 중심성분산지수는 낮게 나타났다. 따라서 둘의 공통점은 신시가지가 아닌, 구시가지에서 찾을 수 있을 것이다. 이중도시화가 예상보다 약하게 발생했다는 사실은 이들 지역에서 모두 신시가지가 개발되었음에도 여전히 기존의 구시가지 상권이 건재하게 유지되고 있음을 암시한다.

화성시 남양읍과 향남읍의 구시가지가 활성화될 수 있는 이유로 본 연구에서는 외국인주민의 존재를 들고자 한다. 이주노동자들을 포함한 외국인주민은 자주 가는 식당, 식료품점, 환전소 등이 밀집한 전통시장 주변지역에서 교류하고, 주변에 신시가지가 형성되었음에도 구시가지에 형성해 놓은 그들의 상권은 이동하지 않았기 때문이다(정기선 등, 2012, 90-91). 실제로 2021년 기준 1,581개 시가지에서 전체 주민과 외국인주민을 합한 총인구에서 외국인주민이 차지하는 비율은 남양읍이 11.23%로 107위였고, 향남읍은 14.23%로 59위였다. 또한, 이주노동자들은 대부분 공장 내 기숙사에 거주하고 있어 주중에는 공장･공단 내에서만 생활하다가 주말에 읍 소재지로 나와 소비활동과 여가활동을 하는 만큼(정기선 등, 2012, 87), 주변 지역에 비해 상권이 발달한 남양읍과 향남읍에서 주말마다 수용하는 이주노동자들의 규모는 단순히 이 두 지역에 거주하는 이주노동자들 이상이다. 그런데 남양읍･향남읍과 이 두 지역을 둘러싸고 있는 9개 시가지⁵⁾를 포함한 전체 외국인주민은 5만 2천여 명으로, 이는 내국인 인구가 약 8.5배 많은 부산광역시 시가지⁶⁾의 5만 6천여 명에 맞먹는다. 따라서 남양읍과 향남읍의 상권에서 외국인주민이 차지하는 중요성은 상당히 크다고 할 수 있다.

이중도시에 해당하는 시가지가 아닌 다른 연구대상 시가지에서도 외국인주민 비율은 이중도시화의 강도를 낮추는 데에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 표 3의 외국인주민 비율을 나타내는 열에서 굵은 글씨로 나타낸 지역은 전체 1,581개 시가지 중 외국인주민 비율로 상위 20% 안에 해당하는 지역임을 뜻한다. 이 지역에 해당하는 시가지는 15곳이었는데, 이 중에서 기대인구비보다 중심성분산지수가 낮아 이중도시화가 약하게 발생한 지역은 10곳이었다. 특히 이중도시화가 약하게 나타난 지역은 표 3에 따르면 경기도에 집중되어 있는데, 2022년 기준 경기도는 전체 외국인주민과 이주노동자 수 모두 전국 최다이다(행정안전부, 2023).

한편, 외국인주민 비율이 높지만 이중도시화가 강하게 나타난 지역도 5곳이 있었다. 먼저 나주시의 (구) 나주읍 지역은 대학교에 재학 중인 유학생의 영향으로 외국인주민 비율이 크게 높아진 것으로 판단되었다. 한편 아산 둔포면의 경우, 이주노동자를 포함한 외국인주민의 인구 비율은 매우 높았으나, 이들을 유인할 구시가지의 크기가 매우 작다는 특징이 있었다. 둔포면 구시가지의 인구는 4,707명으로 연구 대상지 68곳 중 61위에 그쳤고, 구시가지에 소재한 전통시장도 상설시장이 아닌, 정기시장의 형태로 운영되고 있었다. 또한, 규모가 상대적으로 큰 시가지가 면 소재지와 멀지 않아 수요를 빼앗기기 쉬운 환경인 것도 구시가지 활성화에 걸림돌로 작용할 수 있다. 둔포면 소재지에서 인구 약 1만 7천 명의 평택시 팽성읍 시가지는 직선거리로 약 4 km, 인구 약 30만 명의 평택시 시가지는 약 8 km 정도밖에 떨어지지 않았기 때문이다.

마지막으로 경남 김해시 진영읍과 경기 포천시 소흘읍, 경남 양산시 서창동･소주동의 경우에는 양 시가지가 타원형으로 나란히 놓인 모양으로 설명할 수 있다. 이러한 상황은 각 시가지의 가운데에 있는 상업지구 간 거리를 가깝게 만들어 신시가지의 상권이 구시가지로 쉽게 확장될 수 있게 한다. 실제로 진영읍은 2015년에서 2021년 사이에 최다 서비스업 사업체수를 보인 격자에서의 사업체수가 신시가지에서는 405개소 증가하였지만, 구시가지에서도 202개소 증가하였다. 구시가지의 증가 수치가 신시가지의 절반 정도밖에 되지 않는다고 볼 수 있으나, 이전 15년간 구시가지에서 사업체수가 고작 49개소 증가한 것을 고려할 때 202개소가 5년 만에 증가한 것은 결코 작지 않다. 마찬가지로 소흘읍은 2015년에서 2021년까지 신시가지에서 최다사업체수가 223개소 증가하는 동안 구시가지에서도 175개소 증가하면서 진영읍의 경우보다 차이가 줄어들었고, 이전 15년간 증가한 사업체수가 191개소였음을 감안할 때 구시가지의 상권 발달이 단순히 쇠퇴했다고 판단하기에는 무리가 있다. 양산시의 서창동･소주동도 소흘읍과 사업체수 변화 추이가 유사하다.

5. 결론

한국에서는 인구의 과도한 수도권 집중 현상을 완화하고 국토의 균형발전을 꾀하기 위해 지방의 각지에서 정부 주도의 개발사업이 행해져 왔다. 그 결과 사업이 진행된 곳에서는 인구가 증가하며 균형개발 및 지역발전이라는 목적을 달성한 것처럼 보이기도 하였다. 그러나 이는 대규모 개발사업이 도시 외곽에서 진행됨에 따라 중심도시가 쇠퇴할 위험을 높인다는 점, 다양한 차원에서 신규 조성된 신시가지와 구시가지 사이의 분리감이 강화된다는 점 등의 문제를 낳았다. 본 연구에서는 이렇게 한 지역에 사실상 두 개의 다른 도시를 양산하는 도시개발로 만들어지는 도시를 ‘이중도시’로 개념화하였다. 그리고 인구가 2-10만 명인 전국의 소도시를 대상으로 구시가지와 신시가지의 상권 규모 변화를 통해 이중도시화 양상을 살펴보고자 하였다. 구체적으로는 1 ㎢ 격자 안에 분포하는 서비스업 사업체수를 통해 구시가지의 최댓값 대비 신시가지의 최댓값으로 정의되는 ‘중심성분산지수’를 사용함으로써 양 시가지의 경제적 중심성을 견주어 본래 구시가지에서 발휘되던 중심성이 얼마나 신시가지로 분산되었는지를 탐색하고자 하였다. 이 지수를 기준으로 1 미만인 지역은 구시가지의 상권이 건재한 ‘중심지 수렴형 도시’, 1 이상 2 미만인 지역은 전체적으로 상권이 분산되는 ‘중심지 분산형 이중도시’, 2 이상인 지역은 상권의 중심성이 신시가지로 넘어간 ‘중심지 이전형 이중도시’로 분류하였고, 전국의 1,581개 시가지를 대상으로 선별한 68개 소도시 중 각각 52곳, 10곳, 6곳으로 나타났다.

연구 결과 구시가지 대비 신시가지의 인구를 나타내는 ‘인구비’와 구시가지 대비 신시가지의 전체 서비스업 사업체수를 나타내는 ‘사업체수비’ 간 관계에서는 신시가지의 인구가 구시가지의 최소 3배보다 많아야 양 시가지의 사업체수가 비슷해진다는 것이 발견되었다. 또한 ‘인구비’와 ‘중심성분산지수’ 간 관계에서는 신시가지의 인구가 구시가지의 약 5배 정도 되어야 양 시가지에서 서비스업이 고밀도로 발달하는 상업지구가 비슷하게 발달한다는 것이 드러났다. 중심성분산지수가 1 이상으로 도출된 이중도시 16곳을 토대로 할 때 이중도시는 신시가지에 인구가 단기간에 크게 유입되어 신시가지의 상권이 급속도로 커지거나, 용지매입비를 절감하는 측면에서 신시가지가 읍･면에 건설됨에 따라 구시가지의 상권 규모가 작다는 특징을 보였다. 그러나 이러한 읍･면도 신시가지에 대한 수요가 존재하는 대도시와는 멀리 떨어지지 않는 양상을 보였다.

이때 사용한 인구비는 2021년이라는 시점 하나로 구시가지와 신시가지를 비교했기 때문에 양 시가지의 통시적인 인구변화를 담아낼 수 없다는 한계를 갖는다. 따라서 개발이 이루어지기 전 ‘2000년의 구시가지 인구’ 대비 ‘2000-2021년의 21년간 신시가지에 유입된 인구’라는 새로운 인구비를 제시하여 이 인구비와 중심성분산지수와의 관계를 살펴보았다. 이때의 인구비는 시간적 관점에서 구시가지의 규모와 신시가지의 규모를 동시에 고려해 최종적으로 해당 지역에서 기대되는 인구의 비율을 나타낸다는 점에서 기대인구비로 명명하였다. 기대인구비와 중심성분산지수의 관계를 살펴본 결과, 기대인구비가 중심성분산지수보다 높아 이중도시화가 기대보다 약하게 발생한 지역은 37곳, 반대로 강하게 발생한 지역은 31곳으로 나타났고, 이중도시만 고려했을 때 전자는 5곳, 후자는 11곳이었다.

이에 본 연구에서는 신시가지의 개발규모가 크게 달랐음에도 이중도시화가 공통적으로 약하게 발생한 경기도 화성시 향남읍과 남양읍을 고려할 때, 구시가지의 전통시장 일대에서 정기적으로 소비활동과 여가활동을 행하는 이주노동자를 포함한 외국인주민의 존재가 이중도시화의 강도를 낮추는 데 유의미함을 제시하였다. 실제로 전체 1,581개 시가지 중 외국인주민 비율로 상위 20% 안에 해당하는 지역에 속하는 연구 대상 지역은 68곳 중 15곳이었는데, 이 중 이중도시화가 약하게 발생한 지역은 10곳이었다. 그러나 외국인주민 비율이 높은 지역임에도 이중도시화가 강하게 발생한 지역도 존재했는데, 이러한 지역은 구시가지의 규모가 매우 작고 주변에 큰 도시들이 위치하여 수요가 이탈하기 쉬운 환경이거나, 신시가지와 구시가지가 한쪽으로 길쭉하여 구시가지의 상권이 신시가지로 확장되기에 쉬운 환경을 갖고 있다는 특징이 있었다.

이상의 연구는 대도시나 비수도권의 농어촌 지역 사이에 있어 상대적으로 인구 유출에 대한 주목도가 덜했던 소도시들을 대상으로, 대규모 개발이라는 손쉬운 방법을 통해 인구를 유입시키고자 하는 취지가 오히려 역사적으로 경제적 중심지 역할을 해온 구시가지와의 이중도시화를 심화시킬 수 있다는 비판적 제언을 제공한다는 정책적 의의를 갖는다. 또한, 본 연구는 중심성분산지수라는 새로운 지표를 통해 그간 주목하지 않았던 소도시들의 이중도시화를 살폈다는 점에서 연구 방법과 연구 대상의 측면에서 기존의 연구들과는 다른 방식으로 특정 도시 내 경제적 중심성의 양상을 살피고, 그간 한국에서 거의 전무했던 이중도시 논의에 기여한다는 학술적인 의의도 갖는다. 이때 연구 방법에는 새로운 지표를 제안한 것 이외에도 1 ㎢라는 미시적 분석단위를 도입함으로써 읍면동 공간단위보다 하위의 단위에서 시가지 분석을 시도했다는 의미 또한 갖는다.

한편, 본 연구는 다음의 한계를 갖는다. 첫째, 본 연구에서 사용한 미시적 분석단위는 역으로 격자의 단위가 작기 때문에 연구방법이 소도시에만 한정될 수 있는 위험을 내포한다. 소도시들은 구시가지와 신시가지 모두 각 지역에 해당하는 격자 중 서비스업 사업체수가 최다인 격자와 차순위인 격자 값의 차이가 컸기 때문에 특정 격자 한 곳이 해당 시가지의 경제적 중심지라는 결론을 쉽게 내릴 수 있었다. 이에 중심성분산지수는 경제적 중심지끼리의 비교라는 의미를 강하게 띨 수 있게 되었다. 그러나 도시의 규모가 커져서 최다사업체수를 보이는 격자와 차순위 값의 차이가 작아질 경우, 격자 하나씩만을 비교하는 중심성분산지수의 의미가 퇴색될 수 있는 한계가 있다. 둘째, 분석단위가 미시적이기는 하나 해당 단위의 최소 크기가 1 ㎢이기 때문에, 어느 한 시가지만을 세밀하게 포함하지 못하고 양 시가지를 동시에 포함하는 격자가 존재하게 되었는데 이러한 격자에 대해서는 자의적인 시가지 판정이 개입될 수밖에 없다는 한계가 존재한다. 셋째, 오로지 사업체수가 가장 많은 격자만을 비교대상으로 놓기 때문에 동일한 시가지 내에 있는 다른 격자들의 자료는 각 시가지의 중심성을 파악하는 데에 반영하기 어렵다는 한계가 존재한다. 넷째, 동일한 사업체수라 하더라도 격자별로 보이는 내부적인 산업비에 따라 상권의 중요도가 다를 수 있지만 중심성분산지수를 산출할 때에는 이를 고려하지 못한다는 한계가 있다. 위 한계는 중심성분산지수를 발전시킨 후속 연구로 극복될 수 있을 것이다.