1. 연구배경 및 목적

세계화 과정에 따른 다양한 계층의 외국인 이주민 유입이 심화되면서 한국사회는 이전까지 경험해보지 못한 새로운 인종･민족 집단과의 사회통합이라는 문제에 직면하게 되었고 이는 국가 차원의 관심사인 동시에 이주민의 주거문제와 복지를 직접적으로 담당해야 하는 도시의 과제가 되었다. 이는 오랜 기간 단일민족으로 살아왔던 – 또는 그렇게 믿고 있었던 – 한국사회 내 도시들에서는 고민할 필요가 없었던 사안이었으나 외국인 이주민 수 증가에 따른 사회 문제가 지속적으로 발생하면서 서울을 포함한 각 지방정부에게는 새로운 통치집단으로서 이주민집단을 어떻게 관리하고 통제할지에 대한 문제가 대두되었다.

이전까지 우리사회는 새로이 유입된 외국인 이주민에 대하여 주류사회로의 일방적인 동화를 암묵적으로 강요하였으며 관련 정책 역시 중앙기관 부처에 따라 개별적으로 파편화되어 추진되었다. 그도 그럴 것이 단일민족을 기반으로 국민국가의 틀을 고수해왔던 한국사회에서 통계적으로 극히 소수에 불과한 외국인 이주민집단은 사회적으로나 정책적으로 관심의 대상이 아니었으며 주류사회에 위협을 가하거나 고유한 문화를 변화시킬 만한 정도의 힘이 없다고 인식되었기 때문이다(박경태, 2008: 301; 이용승, 2012: 73).

그러나 내･외국인주민 간 사회적 갈등을 관리하기 위한 정부 역할의 필요성이 제기되고 외국인정책에 대한 이슈가 지속적으로 대두되면서 2000년대 중반 이후 정부와 언론, 학계, 그리고 이주민 지원 단체들을 중심으로 이루어진 다문화주의에 대한 논의를 바탕으로 국내에서도 호주, 캐나다 등의 공식적 다문화주의(official multicul-turalism)¹⁾에 기반한 이민정책을 수립하게 되었다.

2007년 7월 제정된 「재한외국인처우기본법」(약칭: 국인처우법)을 근거로 수립된 「제1차 외국인정책기본계획」(2008-2012년)은 국경 및 출입국관리, 국적부여 정책과 이민자 사회통합 정책을 포괄하는 우리나라 최초의 통합적 이민정책(immigration policy)이다(법무부, 2012: 7).²⁾ 국내 다문화정책의 근간을 이루고 있는 외국인정책기본계획(이하 기본계획)은 5개년 단위로 수립되고 있으며 1차(2008-2012년)와 2차(2013-2018년)을 거쳐 현재에는 3차(2019-2023년) 기본계획이 진행 중에 있다.

하지만 이러한 정책적 변화에도 불구하고 우리 사회의 내적인 차원에서 다문화사회에 요구되는 다양성에 대한 포용과 관용 등의 시민의식 수준은 아직 미약한 실정이다. 다문화사회에 대한 이해도가 점차 증가하고 외국인주민의 인권보호 필요성에 대한 긍정적인 공감대가 형성중이긴 하나 사회 일각에서는 역차별과 외국인 범죄 등을 이유로 반(反)다문화의식이 자리하고 있다(서울특별시, 2017).

우리 사회에서 일어나고 있는 외국인 또는 다른 문화권에서 온 사람을 혐오하는 ‘제노포비아(xenophobia)’ 현상은 모든 외국인에 대한 혐오증이 아닌 아시아계 이주 노동자 및 유색인종에 대한 혐오증으로 해석되는데 이는 현 세계체제 내 인종에 따른 경제력 차이와 서구 중심의 인종질서 그리고 제도권 교육과 관습을 통해 문화의 높고 낮음을 판단하는 것이 익숙해진 한국인의 이중적인 시선에 기인한다.³⁾

이는 외국인 이주민집단의 특성에 따라 차등적 정책이 발생하는 배경이자 요인으로 작동한다. 국내에 유입된 외국인 이주민들은 그들의 사회･경제적 배경과 법적 지위에 의해 서로 다른 지위를 갖고 있으며 이에 외국인 이주민에 대한 정책 역시 그들이 처한 환경과 여건에 따라 집단의 정책적 수요에 맞게 차별화되어 나타날 수 밖에 없다. 그러나 문제는 이렇듯 우리사회 깊숙이 뿌리박힌 특정 이주민집단에 대한 편견과 문화차이에 대한 인식의 부재로 인해 이주민 집단에 따른 정책적 차이가 차등을 유발하는 요인으로 작동하여 다시금 이들 집단을 사회적으로 배제 또는 소외시키는 결과로 이어질 수 있다는 점이다.

대표적인 예로 코로나19 상황에서 이루어진 한국의 방역정책은 공동체 구성원으로서 외국인 이주민에 대한 우리사회의 차별적 인식과 편협한 태도가 특정 이주민 집단을 정부의 관리와 통제의 영역망에서 배제시킴으로써 위기상황 시 이들의 생존과 인권이 위협받을 수 있음을 적나라하게 보여주었다.

연구는 이러한 문제의 출발 지점으로서 외국인 이주민집단에 따른 우리사회의 차등적 인식의 결과로서 외국인 이주민집단에 대한 정책이 구별 또는 구분되어 차이가 나타나는 양상에 주목하고자 한다. 여기에서 말하는 ‘정책의 차등화(differentiation of policy)’란 한국사회의 민족서열의식을 바탕으로 선망과 동경, 유치의 대상으로서 여겨지는 이주민집단과 차별과 배제, 관리와 통제의 대상으로 여겨지는 이주민집단에 대한 정책 간 차이가 있음을 뜻한다. 이는 외국인 이주민집단에 따른 정책적 차이를 근간으로 정책적 위계에 따라 특정 집단에 불이익을 주거나 불평등을 강요하는 차별적 정책, 즉 차등을 야기하는 실천적 요인으로서 정책을 바라보는 방식과는 차이가 있다.

구체적으로 연구는 지난 10여 년 동안 시행된 외국인정책이 외국인 이주민집단별 특성에 따라 어떠한 양상으로 전개되어 왔는가를 살펴보는 것에 초점을 두고 제1-3차에 이르는 2009년부터 2019년까지의 「서울시 외국인정책시행계획」을 대상으로 25개 자치구에서 독자적으로 수립･시행하는 정책들을 분석하였다. 또한 이를 통해 외국인주민의 출신국가별 분포 특성에 따라 외국인정책이 지역적으로 차이가 있음을 입증하고자 하였다.

2. 분석대상 개괄 및 연구범위와 자료

1) 지방자치단체 외국인정책의 체계와 특징

본 연구의 분석 대상인 외국인정책은 체류외국인 증가에 따른 다양한 문제에 대응하기 위한 국가적 전략으로서 중앙정부의 주도로 수립되었으며 지방자치단체가 이를 수용하면서 발전해왔다(법무부, 2008; 박세훈 등, 2010). 중앙정부의 기본계획은 국가적 수준에서 복지 수요를 고려하고 국가안보 차원에서 국경 및 출입국 관리를 우선시하는 특징이 있다(박세훈, 2017).

중앙정부가 외국인정책의 기조와 방향성을 설정함으로써 국내 외국인정책의 큰 틀을 제시하는 역할을 한다면 지방자치단체는 조례를 제정하고 중앙정부의 중점과제에 따른 세부과제를 시행하거나 독자적으로 정책을 추진하면서 실질적인 사업수행을 담당하고 있다. 재한외국인처우기본법에 따르면 관계 중앙행정기관의 장은 기본계획에 따라 소관별로 연도별 시행계획을 수립･시행하여야 하며 지방자치단체는 중앙행정기관의 장이 수립한 시행계획에 따라 지방자치단체의 연도별 시행계획을 수립･시행하여야 한다. 이에 2009년 「제1차 외국인정책시행계획」(2009년부터 1년 단위로 작성)이 추진되기 시작하였다. 지방자치단체별 외국인정책시행계획(이하 시행계획)에는 각 광역자치단체와 기초자치단체마다 계획 또는 추진하고 있는 과제들이 포함되어 있다.

시행계획을 수립하는 지방정부로서 각 지방자치단체는 외국인주민의 주거 및 일상생활과 관련한 실질적인 복지 서비스 제공에 보다 직접적으로 관여하는 행위자로서 중앙정부와 다른 이해관계를 가지고 있다. 또한 지역사회의 사회･경제적 상황에 따라 다양한 외국인 이주민집단과 유형이 체류하고 있기 때문에 중앙정부가 불특정 다수의 외국인 이주민을 대상으로 범용적인 정책 과제를 주로 추진하는 반면 지방정부는 해당 지역 내 외국인 이주민집단의 분포와 차이를 고려하여 정책을 추진하는 특징을 보인다(법무부, 2018a).

지방자치단체의 외국인정책 시행계획은 해당 중앙행정기관이 지방자치단체에 위임하여 추진하는 공통과제와 지방자치단체가 자체적으로 추진하는 자체과제로 구분된다. 공통과제의 사업들은 국비 또는 광역시･도비로 각각 추진되거나 국비와 시･도비 공동으로 추진되며 여기에서 지자체의 역할은 중앙 정부에서 계획한 방향과 목적에 맞게 사업 내용을 구성하고 이를 시행하는 것에 국한된다. 반면 자체과제의 경우 시･도 예산과 시･군･구 자체 예산이 각각 또는 공동으로 소요되는 사업으로 구성되어 있으며, 지자체가 주체적으로 사업의 계획부터 시행까지 책임과 권한을 갖기 때문에 지자체가 가지고 있는 다문화 정책의 기조와 지역적 특성이 상대적으로 많이 반영된다.

2) 연구의 시･공간적 범위 및 자료

본 연구의 공간적 범위는 서울시 25개 자치구이다. 서울시는 지방자치단체 중 경기도에 이어 두 번째로 외국인주민 수가 많고 전체 인구 중 외국인주민의 비중이 충청남도, 경기도에 이어 세 번째로 높다. 또한 지방자치단체 최초로 종합적인 거주 외국출신주민 지원 조례를 수립하고 전담 부서를 설치하는 등 적극적으로 외국인정책을 시행하고 있다. 더욱이 서울은 한국의 수도로서 외국인 이주민에게는 거주나 노동의 공간뿐만 아니라 교류나 친목의 공간으로 기능하는 한국 생활의 플랫폼이자 주요 거점이다(서울특별시, 2019).

이에 서울시의 외국인정책은 비단 도시 내 외국인주민에게만 한정되는 것이 아니라 국내에 체류하고 있는 모든 외국인 이주민에게 영향을 미치고 있으며 다른 지방자치단체의 외국인정책에 끼치는 파급효과가 큰 정책적 위상을 가지고 있으므로 지방정부의 외국인정책을 분석함에 있어 서울시 외국인정책을 보다 면밀히 살펴볼 필요가 있다. 아울러 서울시는 다양한 외국인 이주민집단이 분포하고 있으며 자치구별로 밀집해 있는 이주민집단 간 특성이 확연한 차이를 보인다. 이에 외국인 이주민집단의 특성에 따른 지방정부의 정책적 차등성을 살펴보는데 용이하다.

또한 서울시의 경우 전체 지방자치단체에서 가장 많은 자체과제를 시행하는 반면 각 연도별 시행계획 중 공통과제 수는 10개 안팎이며 전체 과제 대비 공통과제 수 및 예산의 비중이 적은 편이다. 이처럼 서울시 외국인정책은 중앙정부와 연계하여 이루어지기 보다는 지자체 수준에서 독자적으로 추진되는 특징을 보임으로써 기초자치단체 수준에서 시행되는 외국인정책을 분석하는데 적합하다. 이에 연구는 서울시 외국인정책 중 자치구 단위로 추진되고 있는 자체과제들을 중심으로 정책내용에 대한 체계분석을 실시하였다.

정책내용은 정책이 어떤 내용을 다루고 있는지를 파악하는 것이며 정책내용 체계분석은 주로 정부 기능(분야)과의 연관성이나 정책의 성격과 목적, 정책대상 등을 중심으로 정책유형을 분류하는데 활용된다(정명주, 2012). 연구는 25개 자치구의 정책유형을 도출하기 위해 시행계획이 발표된 2008년부터 2019년까지 12년 동안의 시행계획을 중심으로 각 정책과제의 시행주체(자치구), 예산액, 사업의 유형과 분야 및 대상, 추진목적과 기대효과 등에 따라 자료를 DB화하고 이를 다시 시행주체별로 구분하여 서울시 외국인정책의 자치구별 특징을 파악하였다.⁴⁾ 또한 서울시 외국인 이주민집단의 자치구별 분포 및 체류자격과 출신국가 특성을 파악하기 위해 2009, 2013, 2018년에 해당하는 행정안전부의 <지방자치단체 외국인주민현황>과 법무부의 <출입국･외국인정책 통계연보>의 통계데이터를 참고하여 이를 분석 자료로 활용하였다.

3. 한국 다문화 환경에서의 이주민집단에 따른 정책의 차등화

한국사회의 경우 일상에서 흔히 접하는 다문화는 주로 한국을 제외한 다른 국가나 한민족을 제외한 다른 민족 또는 인종을 지칭하는 용어로서 사용된다(이희은 등, 2007: 474). 특히 다문화는 한국인과 외국인 부모를 둔 2세들을 지칭하는데 이는 2000년대 중반 시민단체를 중심으로 혼혈아･튀기 등 비하의 의미를 내포하는 용어들에 대한 대안으로서 ‘다문화(가정)자녀’ 등의 사용이 권장되면서 보다 보편적인 현상이 되었다.

그러나 “다문화”와 “글로벌”이 다른 층위에서 읽힐 수 있는 지점의 핵심에 유럽이나 북미 지역 출신 이주민집단이 존재하고 있다(서울특별시, 2019: 118). 서양인과의 결혼과 그 자녀는 ‘글로벌가정’, ‘글로벌자녀’로 불리는 반면 아시아인과의 결혼과 그 자녀들에 대해서 유독 ‘다문화가정’, ‘다문화자녀’ 라는 용어가 사용됨으로써 한국사회에서 다문화는 특정 국가출신 및 계층의 외국인주민을 지칭하고 틀 지우는 용어로 인식되고 있는 것이다.⁵⁾

이처럼 우리사회는 탈식민주의와 후기냉전주의의 영향을 받아 출신국가의 경제적 지위와 정치경제적 이념에 따라 국내로 유입되는 이주민집단에 대해 차별적으로 인식하는 경향이 있다. 실제로 외국인 이주민에 대한 내국인의 인식을 분석한 연구들을 살펴보면 출신국가 및 체류 유형에 따라 외국인 이주민을 바라보는 시각이 차별화되어 있으며 특히 아시아권 개발도상국가 출신의 이주노동자 – 특히 한국계 중국인(중국동포) - 를 중심으로 반다문화정서가 만연해 있음을 알 수 있다(임동진 등, 2018).

본래 광의의 개념으로 인종적･민족적･문화적 다양성 그 자체를 뜻하는 다문화는 ‘상태로서의 다문화(multicultural fact)’로서 한 사회의 구성원이 다양한 인종으로 구성되는 협의의 다문화사회를 일컫는 것으로 해석할 수 있다(이희은 등, 2007: 478; 최병두, 2011: 18). 또한 다문화정책은 다문화주의를 토대로 다원화된 사회인구적 현상에 수반되는 다양한 문화적 가치와 생활을 구성하는 방식의 다양성이 존재하는 사회의 사회･공간적 문제들을 통제･관리하기 위한 정책이라고 할 수 있다(김이선 등, 2007: 22-23; 최병두, 2011: 18).

그러나 한국사회의 경우 다문화주의를 지향하고 있으나 실제로는 정책 영역과 대상에 따라 다양한 유형이 혼재되어 있다. Castles and Miller(2009)는 차별적 포섭･배제모형으로, 공은숙(2009), 한승준(2009) 등은 동화정책으로 한국의 다문화유형을 각각 분류하였지만 원숙연(2008), 정명주(2010), 이영범･남승연(2011), 김태원･김유리(2011), 정장엽･정순관(2014) 등은 동화주의를 중심으로 각 정책 영역 간 차별･배제주의와 다문화주의적 측면이 공존하고 있다고 보았다. 이러한 결과는 측정 지표 및 시기에 따라 달라질 수 있으며 이주, 교육, 고용, 문화, 복지 등의 정책 영역과 이주노동자, 결혼이민자, 다문화가정 자녀 등 이주민의 체류자격에 따라 정책적 정향성이 다르게 나타나고 있음을 시사해준다.

이주민집단에 대한 차등적 인식이 이러한 이주민 집단의 특성과 정책 영역에 따른 차별화된 정책 구조와 결부되면서 한국사회에 유입된 외국인에 대한 제도적 차별 문제가 지속적으로 대두되어 왔다. 이는 비교적 꽤 오래전부터 존재하여 왔으며 대표적으로 1948년 대한민국정부 수립 이후 1990년대 중반까지 지속된 한화(韓華)에 대한 정부의 배제와 차별 정책을 들 수 있다(장수현, 2001; 원숙연, 2008; 정은주, 2015; 정수열, 2019). 이후 외국인정책 기본계획 수립 이전까지의 외국인 관련 정책들 역시 인력관리 중심으로 이루어지면서 우리사회는 글로벌 인재에 대해서는 적극적으로 유치하되 단순노동인력(이주노동자)에 대해서는 엄격하게 그 수를 관리하고 정주화를 억제하고자 하였다(법무부, 2008).

보다 최근에 들어 사회통합의 관점으로 외국인정책이 재편되고 이에 따라 단순노동인력에 대한 적극적 지원 및 이민정책이 다문화주의라는 명목 하에 전개되고 있지만(법무부, 2012), 한국의 다문화정책은 다양한 문화의 평등성 보다는 주류 사회로의 통합을 중요시하며 출신국가나 체류자격 등 이주민집단의 특성에 따른 차별과 배제의 속성이 유지됨에 따라 다문화 사회의 핵심적 구성 주체인 이주민들이 여전히 주변화되는 문제를 지니고 있다(김혜순･이민주, 2007; 오경석, 2007; 김은미･김지현, 2008; 원숙연, 2008; 박세훈 등, 2009).

특히 한국계중국인은 ‘동포’와 ‘외국인력’이라는 이중적인 법적지위 아래에서 이민정책의 변화에 따라 포용과 배제를 경험하며 안정적인 체류자격을 획득해 나가고 있지만 앞서 언급하였듯이 이들에 대한 우리사회의 편견과 차별적 인식으로 인해 이들은 실제 그들이 생활하는 도시공간에서 분리되고 주류사회에서 소외된 채 차별과 배제를 경험하고 있다(최서리 등, 2016; 장유정･이영민, 2019; 정현주, 2020; 이영아, 2021).

이러한 외국인 이주민집단의 특성에 따른 정책과 관련한 기존 연구들은 주로 중앙정부 차원에서 이루어지는 법제의 형성과 정책적 특징에 초점을 맞추고 있다. 그러나 이주민집단이 실제 거주하며 상호작용을 주고받는 공간은 도시, 그리고 이보다 작은 하위도시 차원이다. 아울러 앞에서 언급한 바와 같이 이주민의 생활에 실질적이고 직접적으로 필요한 법적 보호와 교육, 복지 서비스 등은 지방정부 차원에서 이루어지는 것이며 이주민집단의 특성과 지역적 특성에 따라 차별적인 정책을 독자적으로 추진해 나가는 주체 또한 지방정부이다.

그럼에도 불구하고 한 도시 내에서도 이주민의 분포는 불균등하게 이루어지며 이에 따라 정책적 수요는 도시 공간 내 보다 세분화된 지역별로 다양하게 나타날 수밖에 없다. 이에 지역별로 다르게 나타나는 이주민집단의 다양한 특성을 반영하고 지역의 정책적 요구와 이에 대한 대응으로서 지방정부 정책을 파악하기 위해서는 도시보다 작은 단위로 정책을 나누어 살펴볼 필요가 있다.

아울러 도시공간의 관점에서 차등적 정책에 따른 이주민집단의 주변화는 지역의 쇠퇴와 낙후, 공간의 상품화 등의 문제와 연결된다는 점에서 보다 중요하게 다뤄져야 한다(Winchester and White, 1988; 이용균, 2013a, 2013b). 프랑스 이주민들이 밀집해 있는 서래마을은 이국적인 장소성을 소비하고자 하는 국내 방문객들에 의해 상업화된 경관이 확대･재생산되는 반면 한국계 중국인 이주노동자들이 밀집해 있는 가리봉동과 대림동 일대는 내국인들에 의해 폐쇄적인 상권을 형성하면서 범죄의 온상으로 여겨지며 각종 지역개발사업에서 배제되고 낙후된 공간으로 변모하고 있음은 이미 많은 연구들에서 밝혀졌다(한성미 등, 2009; 권온, 2010; 공윤경, 2013, 이석준･김경민, 2014).

이처럼 이주민 밀집지역은 도시의 문화적 다양성을 제고하고 관광자원으로 활용할 수 있는 기회적 요소를 가진 반면에 치안의 사각지대화, 사회문화적 갈등의 원인이 될 수 있는 위협요인이기도 하다(박세훈 등, 2011). 이러한 현상의 바탕에는 글로벌 도시에 걸맞는 수준 높은 어메니티와 생활환경을 구축함으로써 선망과 동경의 대상인 초국적 엘리트 이주민들을 유치하고자 하는 한편 필요에 의해 공존하기는 하지만 주류사회에의 위험요인이자 갈등요인으로서 여겨지는 개발도상국 출신의 이주노동자와 같은 생존회로상의 이주민들에 대해서는 사회･정책적으로 관리하고 통제하는데 정책의 초점이 맞춰져 있음을 간과해서는 안될 것이다(Zukin, 1988; Scott, 2001; Sassen, 2006; 이동우 등, 2010; 박세훈･정소양, 2010; 김희철･안건혁, 2011; 공윤경, 2013; 이용균, 2013a).

이러한 기존 논의의 맥락에서 연구는 이주민집단에 따른 정책적 차이를 도시스케일에서 조망함으로써 공간적으로 세분화되어 나타나는 지방정부 정책의 차등적 양상을 확인해 보고자 한다. 이에 서울시 외국인정책시행계획을 대상으로 외국인주민의 출신국가별 분포 특성이 다양하게 나타나는 25개 자치구에서 추진하고 있는 과제 간 사업유형과 분야, 대상 및 추진목적과 기대효과 등을 파악함으로써 아시아권과 비(非)아시아권 출신 이주민집단에 대한 정책 간 차이를 도출해보도록 한다.

4. 서울시 자치구별 외국인정책 및 이주민 집단의 분포 특성

1) 외국인주민비율과 총 예산액 규모에 따른 네 가지 유형

다음의 표 1은 2009-2019년 동안 서울시 25개 자치구에서 시행된 1-3차별 외국인정책 자체과제 수와 총 예산액이다.⁶⁾ 이를 살펴보면 자치구별로 각 기간마다 시행한 과제 수와 투입된 예산액이 서로 상이하다. 예를 들어 영등포구는 과제 수와 예산액 모두 다른 자치구들에 비해 상대적으로 많이 편성되었지만 서초구의 경우에는 비교적 많은 예산이 투입되는 반면 상대적으로 적은 과제 수를 보였다. 또한 성북구와 같이 전 기간 동안 과제 수와 예산액 순위에 큰 변화가 없는 자치구가 있는 반면 중구와 은평구처럼 특정 기간 특정 사업을 중심으로 예산액이 급증하여 전체적인 순위에 영향을 미치는 자치구들도 있다.

연구는 이렇듯 자치구마다 과제 수와 예산액에 차이가 나타나는 요인으로서 먼저 각 자치구의 외국인주민비중과 외국인주민 1인당 예산액을 대상으로 인구규모에 따른 예산규모를 파악해 보았다. 자치구별 외국인주민수는 자치구 내 거주하는 외국인주민의 절대적인 크기를 나타내는 반면 자치구별 외국인주민비중은 자치구 내 거주하는 전체 인구에 대한 외국인주민의 상대적인 크기를 나타낸다. 외국인주민 수가 같다고 할지라도 전체 주민 수에 따라 자치구간 외국인주민비중은 상이할 수 있으며 따라서 연구는 자치구 간 외국인주민의 인구규모를 비교하는데 있어 외국인주민비중이 외국인주민 수보다 적합하다고 판단하였다.

또한 외국인주민 1인당 예산액은 해당 자치구의 각 기간별 총 예산액을 외국인주민수로 나눈 것이다. 각 자치구의 기간별 총 예산액을 변수로 사용할 경우 그 값이 인구규모에 따라 절대적인 값이 커질 수 있는 문제가 존재하는데 1인당 예산액은 이러한 문제를 차단하면서 동시에 각 자치구별로 외국인주민에 대해 얼마만큼 혹은 보다 더 많은 예산을 집중적으로 투입하고 있는지를 비교할 수 있는 장점이 있다. 이에 연구는 비교적 자료의 형식이 일치하는 2009년을 시작으로 2･3차 시행계획의 시작 연도인 2013년과 2018년을 포함하여 해당연도의 자치구별 외국인주민비중을 구하고 25개 자치구의 외국인주민 1인당 예산액을 1-3차 기간별로 나누어 각각 산출하였다. 또한 이를 ArcMAP 10.1을 이용하여 다음의 그림 1과 같이 시각화하였다.

그림 1.

제 1-3차 외국인정책 시행계획 기간에 따른 자치구별 외국인주민비중과 외국인주민 1인당 예산액(자료: (좌) 행정안전부(2009,2013,2018) <지방정부 외국인주민현황>, (우) 법무부(2009-2019) <지방자치단체외국인정책시행계획>)

제시된 지도에서 알 수 있듯이 각 자치구의 외국인주민비중과 외국인주민 1인당 예산액 간에는 뚜렷한 상관관계가 보이지 않았다. 외국인주민비중은 전체 기간 동안 영등포구와 금천구, 구로구를 중심으로 하는 서남권 지역과 종로구, 중구, 용산구를 중심으로 도심권 지역이 상대적으로 높게 나타났다. 이와 반대로 동북권 지역의 도봉구와 노원구는 전 기간 동안 서울시 전체에서 가장 낮은 외국인주민비중을 보였다. 또한 시간이 지남에 따라 서울시 전체적으로 외국인주민비중이 증가하였으며 특히 서대문구와 마포구, 성북구 등 도심권 주변 지역에서의 비중이 상대적으로 커졌다.

한편 외국인주민 1인당 예산액은 상대적인 규모가 큰 자치구들과 작은 자치구들이 각 기간별로 상이하게 나타났다.⁷⁾ 1차 기간에는 중구를 필두로 성북구와 용산구, 서초구, 2차 기간에는 성북구, 중구, 성동구, 서초구와 강북구, 광진구, 영등포구, 3차 기간에는 은평구 다음으로 강북구, 성북구, 강동구, 서초구가 상대적으로 가장 많은 1인당 예산액을 보였다. 금천구와 구로구, 종로구의 경우 상대적으로 높은 외국인주민비중에 비해 1인당 예산액은 상당히 낮은 것으로 나타났으며 용산구의 경우 상대적인 외국인주민비중은 지속적으로 높게 나타났지만 2-3차 기간 동안 1인당 예산액은 서울시 전체에서 낮은 수준을 보였다. 영등포구의 경우에도 절대적으로 높은 외국인주민비중에 비해 1인당 예산액은 서울시 내에서 그리 높지 않았다. 오히려 1인당 예산액이 높게 나타난 자치구 중 서초구, 강북구, 은평구, 강동구 등은 서울시 전체에서 외국인주민비중이 적은 자치구들 중 하나로 이를 고려해 볼 때 외국인주민비중이 높은 지역에 보다 많은 정책 예산이 투입되고 있다-다시 말해서 인구규모에 따라 예산규모에 차이가 있다-고 할 수는 없다.

이에 연구는 25개 자치구를 외국인주민비율과 총 예산액에 따라 네 가지 유형으로 분류하고 해당 자치구들의 외국인주민의 출신국가 및 체류자격별 특징을 파악해 봄으로써 각 유형의 공통적인 외국인주민의 속성을 도출해 보았다. 먼저 외국인주민비율과 총 예산액 값을 표준화한 후 평균값을 기준으로 25개 자치구를 다음과 같이 네 가지 유형으로 분류하고 R 3.4.0을 사용하여 이를 시각화하였다(그림 2 참고). 1사분면에 해당하는 유형1의 자치구들은 25개 자치구 중 외국인주민비율이 상대적으로 높은 동시에 총 예산액 또한 많은 지역들이며 2사분면에 해당하는 유형2의 자치구들은 상대적으로 외국인주민비율은 낮지만 총 예산액은 많은 지역들이다. 유형3은 3사분면에 속하는 자치구들이며 외국인주민비율과 총 예산액 모두 상대적으로 낮거나 적은 지역들이다. 마지막으로 유형4에 속하는 4사분면의 자치구들은 외국인주민비율은 상대적으로 높지만 이에 비해 총 예산액은 적다.

그림 2.

외국인주민비율과 예산액에 따른 서울시 25개 자치구의 유형 분류

1-3차의 기간별로 각 유형에 속하는 자치구들을 살펴보면 유형 간 이동이 발생한 자치구들은 외국인주민비율의 높고 낮음에 있어서는 변화가 없었지만 총 예산액의 변화에 따라 유동적인 패턴을 보였다. 중구, 용산구, 광진구는 1-2차 기간 동안에는 상대적으로 높은 외국인주민비율과 예산규모를 가진 것으로 보였지만 이들은 각각 2차와 3차를 거치며 총 예산액의 상대적인 규모가 작은 유형으로 이동하였다. 또한 성동구와 강남구의 경우에는 1차 기간 상대적으로 낮은 외국인주민비율과 큰 예산규모를 가진 유형에 속하였으나 2차와 3차를 거치며 총 예산액이 상대적으로 적은 유형에 포함되었다.

이와 반대로 구로구의 경우 1-2차 기간 동안에는 상대적으로 높은 외국인주민비율에도 불구하고 적은 총 예산액 규모를 가지고 있었으나 3차 기간에 들어서면서 예산규모가 비교적 증대되었으며 은평구와 강동구, 강북구, 송파구는 1-2차 기간 상대적으로 적은 총 예산액 규모를 보였지만 3차 기간에 들어서면서 상대적으로 그 규모가 커졌다. 특히 중구와 은평구는 유형 간 이동에 있어 그 차이가 다른 자치구들에 비해 확연하게 나타나며 이는 이들 자치구가 1차에서 3차 시행계획에 이르는 동안 예산규모가 다른 자치구에 비해 상대적으로 큰 폭으로 증감하였음을 말해준다.

이들 10개 자치구를 제외한 나머지 15개 구들은 제1차에서 제3차까지 유형 간 이동이 없이 비교적 안정적인 패턴을 보였다. 분석의 전 기간 동안 외국인주민비율과 총 예산액이 높게 나타난 곳은 영등포구 한 개 구에 불과하였으며 관악구, 금천구, 동대문구, 종로구는 영등포구와 같이 외국인주민비율은 높은 지역임에도 불구하고 총 예산액은 지속적으로 적은 유형에 속하였다. 이와 반대로 서초구와 성북구는 외국인주민비율이 상대적으로 낮은데 비해 총 예산액은 다른 자치구 대비 꾸준하게 큰 유형에 속하였다. 그밖에 강서구를 포함하여 8개 자치구는 전 기간 동안 외국인주민비율과 총 예산액이 모두 낮은 패턴을 보였다.

2) 유형별 외국인주민의 출신국가 및 체류자격의 특징

다음으로 연구는 각 유형에 해당하는 자치구들의 출신국가 및 체류자격별 외국인주민의 특징을 도출해 보았다. 우선 25개 자치구의 출신국가별 외국인주민비중을 살펴보면 전반적으로 강남구, 서초구, 용산구 등 몇몇 자치구를 제외한 대부분의 자치구에서는 한국계 중국인을 포함한 아시아권 국가 출신의 외국인주민비중이 절대적으로 크다. 각 자치구별 외국인주민의 출신국가별 비중을 한국계 중국인을 포함한 아시아권과 비(非)아시아권으로 나누어 살펴보면 다음의 표 2와 같다.⁸⁾ 1993년 외국인 산업연수 제도 도입 이후부터 2004년 외국인 고용허가제, 2007년 외국국적 동포의 방문취업제 등의 도입에 따라 대거 유입된 이들의 비중은 시간이 지남에 따라 점차 낮아지고 있다. 그럼에도 불구하고 관악구, 구로구, 금천구, 영등포구 등을 중심으로 한국계 중국인들의 비중은 2018년 기준 약 65~80% 수준을 유지하며 가장 큰 비중을 차지하고 있다.

분석의 전 기간 동안 하나의 유형에 속하는 15개 자치구들을 중심으로 각 유형별 특징을 살펴보면, 먼저 유형1에 속하는 영등포구는 가장 많은 외국인주민수와 가장 높은 외국인주민비중을 보이는 서울시의 대표적인 외국인밀집지역이다. 출신국가별로는 2009년 전체 외국인주민의 약 86%를 차지하였던 한국계 중국인의 비중이 2018년 약 80%로 다소 감소하였으나 여전히 절대적인 규모를 차지하고 있다. 체류자격별로는 2009년 외국인근로자 비중이 약 69%, 한국국적취득자가 약 10% 순으로 많았으나 2013년에는 외국인근로자 41%, 기타 19%, 외국국적동포 18% 정도로 그 순서가 바뀌었으며 2018년에는 외국국적동포와 기타 유형이 각각 29%, 22% 수준까지 증가하면서 외국인근로자의 비중이 약 29%로 떨어졌다.

2009년 외국국적동포를 제외한 나머지 체류자격별로는 한국계 중국인이 대다수를 차지하였으며 특히 외국인근로자의 경우 98% 정도가 한국계 중인으로 구성되어 있다. 외국국적동포의 경우 미국과 전 세계 기타 국가 출신의 외국인주민의 비중이 각각 60%, 27% 정도였으나 2013년에는 그 비중이 약 10%와 5%로 급격히 감소하면서 한국계 중국인의 비중이 약 84%로 상승하였다. 이는 방문취업(H-2) 자격으로 입국하였던 한국계 중국인들의 체류자격이 재외동포(F-4)로 전환된 것에 기인하며 한국계 중국인의 비중이 높은 자치구들을 중심으로 이러한 현상이 공통적으로 나타나고 있다. 한편 2013년과 2018년에는 유학생을 제외한 나머지 체류자격에서 한국계 중국인들의 비중이 월등히 높았다. 유학생의 경우 비한국계 중국인이 차지하는 비중이 2013년과 2018년 각각 54%, 62% 정도로 대다수를 차지하였다.

다음으로 유형2에 속하는 금천구, 관악구, 동대문구, 종로구 등을 살펴보면 이 중 금천구와 관악구는 영등포구, 구로구와 함께 한국계 중국인의 집중거주지역으로 한국계 중국인들의 비중이 절대적으로 높다. 체류자격별로는 한국계 중국인의 외국인근로자 비중은 감소하고 대신 외국국적동포와 기타 유형의 비중이 증가하고 있으며 이는 영등포구에서도 동일하게 나타나는 패턴이다.

한편 종로구는 총 외국인주민의 절대적인 인구 수는 비교적 많지 않지만 전체 주민등록인구수 대비 외국인주민비중이 상대적으로 다른 자치구들에 비해 높은 편으로 2018년 기준 종로구의 외국인주민비율은 약 8%에 달한다. 동대문구의 경우 2009년 약 4%에서 2013년과 2018년 사이 외국인주민 수가 급증하면서 외국인주민비중 또한 5~6%로 증가하였다. 이들 자치구에서도 한국계 중국인의 비중이 높으나 비한국계 중국인의 비중이 점차 증가하면서 2018년에는 비한국계 중국인 비중이 한국계 중국인 비중을 초월하는 특징을 보인다.

이와 함께 베트남 출신의 외국인주민 수도 급격하게 증가하는 양상을 공통적으로 보이고 있는데 이러한 한국계 중국인 비중의 감소와 비한국계 중국인 및 베트남 출신 이주민 비중의 증가는 서울시 전체의 출신국가별 외국인주민 비중 변화와 흐름을 같이 한다. 체류자격으로는 기타 유형에서 중국인의 비중이 높아졌으며 결혼이민자와 유학생 유형에서는 베트남 출신의 외국인주민 비중이 점진적으로 증가하였다.

유형3에 속하는 강서구, 노원구, 도봉구, 동작구, 마포구, 서대문구, 양천구, 중랑구는 전반적으로 비한국계 중국인과 베트남 출신의 유학생 비중이 점차 증가하면서 종로구와 동대문구와 비슷한 인구구성 패턴을 보이고 있지만 외국인주민수와 비중에서 이 두 자치구와 차이가 있다. 동작구와 서대문구의 경우 시간이 지남에 따라 외국인주민 수가 증가하여 2018년 기준 서대문구 약 1만 6천 명, 동작구 약 2만 명을 기록하며 외국인주민비중이 5% 정도까지 높아졌다. 이보다 조금 낮은 수치로 마포구는 전체 주민등록인구 수의 4%에 해당하는 약 1만 5천 명이 거주하고 있는 것으로 확인됐다.

이들 자치구를 제외한 그 밖의 강서구, 노원구, 도봉구, 양천구, 중랑구 등은 외국인주민 비중이 1~2%대로 강서구를 제외한 나머지 자치구의 외국인주민 수는 1만 명 이하이다. 한편 서대문구와 마포구는 2018년 비한국계 중국인의 비중이 한국계 중국인의 비중을 넘어서면서 한국계 중국인의 비중이 미국과 기타 동북아 출신 국가 및 전 세계 기타 출신의 비중과 비슷해지는 양상을 보이며 기타 체류자격에 속하는 외국인주민 중 비한국계 중국과 한국계 중국인, 일본을 제외한 기타 동북아시아인의 비중도 다른 자치구에 비해 상대적으로 높게 나타나는 특징을 보인다.

마지막으로 유형4에 속하는 성북구와 서초구의 경우 비교적 오래전부터 유입된 고소득 전문직 이주민들을 중심으로 외국인마을이 형성되어 있다. 성북구는 다수의 대사관이 밀집하여 있는 지역으로 출신국가별 입지계수(LQ, Location Quotient)를 산출해 본 결과 1.25 이상의 값을 보이는 국가가 2018년 기준 중국, 일본을 포함한 기타 동북아시아(한국계 중국인 제외), 베트남, 필리핀을 포함한 동남아시아와 남부아시아, 미국 등으로 나타나 다양한 국가 출신의 이주민이 밀집해 있는 것을 알 수 있었다. 체류자격별로는 유학생들의 밀집도가 월등히 높았다. 그럼에도 불구하고 성북구는 외국인주민비중이 약 2~4% 수준으로 상대적으로 낮은 수치를 나타내고 있다.

성북구와 함께 유형4에 속하는 서초구에는 출신국가별 입지계수로 볼 때 프랑스인과 미국인의 밀집 정도가 상대적으로 높다. 법무부(2018b)의 <출입국･외국인정책 통계연보>를 살펴보면 2018년 기준 서초구에는 4,212명의 외국인이 체류하고 있고 이 중 한국계 중국인(707명), 중국(642명), 프랑스(535명), 미국(413명), 일본(329명) 순으로 파악된다. 체류자격별로는 외국국적동포와 기타 유형이 가장 많으며 외국인근로자 비중은 다른 자치구에 비해 상대적으로 적은 11%(2018년 기준) 정도이다. 서초구에 거주하고 있는 외국인근로자 중 가장 많은 체류자격을 차지하고 있는 유형은 특정활동(E-7)으로 그 수는 530명이었다. 이는 방문취업(H-2) 384명과 비전문취업(E-9) 70명을 비롯하여 단기취업(C-4)을 포함한 기타유형 총 80명을 합한 수보다 많은 수치이며 E-1~E-6에 이르는 전문직 종사자 수도 275명으로 서초구의 외국인근로자 집단에는 비교적 전문직 고소득에 속하는 근로자 비중이 저소득･저숙련 근로자 비중보다 훨씬 크다.

이처럼 외국인주민의 출신국가 및 체류자격별 비중은 유형1-3에 이르는 집단과 유형4 간 확연한 차이를 보인다. 유형1-3은 한국계중국인, 중국인, 베트남 등 동북아시아인의 비중이 높은 곳으로, 1) 지속적으로 한국계 중국인 비중이 높은 지역들(유형1의 영등포구 및 유형2의 금천구, 관악구)과 2) 시간이 지남에 따라 비한국계 중국인과 베트남인을 중심으로 기타 동북아시아인들의 비중이 높아지는 지역(유형 3의 강서구, 노원구, 도봉구, 동작구, 마포구, 서대문구, 양천구, 중랑구 및 유형2의 동대문구, 종로구)으로 나눌 수 있다. 이와 대조적으로 유형4는 미국과 전 세계 기타(주로 유럽지역) 출신의 외국인주민 비중이 25개 자치구 중에서 상대적으로 높은 곳으로 체류자격별로는 기타 및 외국국적동포의 비중과 외국인 근로자 유형 중에서도 교수, 연구, 특정활동 등의 전문직에 속하는 직업군의 비중이 높은 지역이다.

요컨대 비아시아권 출신 외국인주민이 상대적으로 많은 자치구에서는 외국인주민의 비중에 비해 비교적 많은 예산이 투입되고 있는 반면 영등포구를 제외한 나머지 아시아권 국가 출신의 외국인주민이 많은 자치구에서는 예산규모가 상대적으로 적게 투입되는 경향을 보인다. 영등포구의 경우 지속적으로 많은 예산액이 투입되고 있다는 점에서 서초구, 성북구와 유사한 특징을 보이나 외국인주민수와 비중, 그리고 출신국가 및 체류자격별 특징에 있어서는 극명한 차이를 보이고 있다.

5. 외국인주민의 출신국가별 특성에 따른 외국인정책의 차등적 양상

그렇다면 서울시 외국인정책은 외국인주민의 출신국가 및 체류자격별 특징과 분포 특성에 따라 어떠한 차이를 보이는가? 이를 위해 연구는 자치구별 정책의 추진 목적과 기대효과를 분석함으로써 외국인주민의 출신국가별 특징에 따라 정책의 방향성에 차이가 있음을 확인하고 외국인주민의 출신국가별 분포 특성에 따른 외국인정책의 사업 유형과 대상, 분야 간 차이를 살펴보았다.

한국사회에 체류하고 있는 이주민들의 사회･경제적 배경과 법적 지위의 특성은 출신국가별로 체류자격의 비중이 편재되어 있어 이 둘의 관계를 분리해서 설명하기는 힘들다. 그러나 이제까지 시행된 정책들을 검토한 결과 출신국가별 외국인주민비중에 따른 자치구간 정책적 차이는 명확하게 나타나는 반면 체류자격별 외국인주민비중에 따른 차이는 두드러지지 않았다. 이는 뒤에 제시되는 연구 결과에서도 알 수 있듯이 대부분의 자치구 사업들이 관내 외국인주민의 체류자격 구성에 상관없이 거주외국인 또는 다문화가족 등 다소 포괄적인 외국인주민집단을 정책대상으로 하거나 또는 결혼이주여성 위주로 추진되고 있기 때문으로 사료된다. 이에 연구는 출신국가별 외국인주민의 분포 특성을 중심으로 분석을 진행하였다.

1) 분석대상의 선정

연구는 앞에서 제시한 네 가지 유형을 바탕으로 서로 다른 외국인주민의 출신국가별 분포 특성을 가지면서 지속적으로 비교적 많은 예산을 투입하며 외국인정책을 전개해 오고 있는 영등포구(유형 1)와 서초구, 성북구(유형 4)를 분석의 대상으로 선정하였다. 그러나 이들 3개 자치구를 대상으로 출신국가별 특성에 따른 외국인정책의 특징을 도출하는 것은 그 결과가 왜곡되거나 확대･편중될 수 있는 가능성이 존재한다. 이에 연구는 분석의 전 기간 동안 각각의 유형에 포함된 적이 있었던 자치구들 중 유형1(영등포구)과 유형4(서초구, 성북구)와 유사한 외국인주민의 출신국가별 분포 특성을 가지고 있는 자치구들을 연구 대상에 포함하기로 하였다.

결과적으로 연구는 미국과 유럽 및 전 세계 기타 출신의 외국인주민이 상대적으로 많이 거주하고 있는 서초구와 성북구, 강남구, 송파구, 용산구를 그룹1로, 한국계 중국인과 중국 및 베트남 등 아시아권 외국인주민이 상대적으로 많이 거주하고 있는 영등포구, 구로구, 강동구, 광진구, 성동구를 그룹2로 설정하고 분석을 진행하였다(표 3 참고).

2) 정책의 추진목적과 유형, 분야 및 대상 비교

먼저 연구는 시행계획상 기재되어 있는 외국인정책과제별 추진목적과 기대효과를 종합하여 이를 다음의 표 4와 같이 아홉 가지로 구분･정리하였다. 또한 이를 기준으로 전체 정책과제 중 각각의 사업목적 및 기대효과에 해당하는 과제 수에 대한 비중을 그룹별로 파악해 보았다. 과업 내용에 따라 같은 사업 분야에 속하는 과제일지라도 그 사업을 시행함으로써 자치구가 궁극적으로 실현하려는 목표가 다를 수 있기 때문에 사업내용과 유형만으로는 자치구의 사업 추진 방향성을 제대로 파악할 수 없다. 이에 연구는 외국인정책 시행계획에 명시된 사업목표와 기대효과를 살펴봄으로써 외국인주민의 출신국가별 특성에 따라 자치구별로 차별화된 정책적 의도와 목적을 가지고 있음을 밝히고자 하였다.

그 결과 그림 3에 나타난 바와 같이 두 그룹에서는 외국인주민의 안정적인 정착과 심리적 안정을 도모하는 사업을 가장 많이 추진하고 있었으며 그 다음으로 내･외국인 주민 간 이해를 증진하고 공동체 의식을 강화하는 사업이 활발하게 이루어지고 있었다. 그러나 그룹1의 경우 글로벌 공간 형성을 목적으로 하는 사업의 비중이 그룹2에 비해 비교적 높게 나타나고 있었으며 이와 반대로 그룹2는 외국인주민의 역량 강화와 사회적 참여를 도모하는 과제에 보다 많은 사업을 할당하는 차이를 보였다. 특히 외국인주민의 지역사회활동 및 정책 참여 기회 확대를 목적으로 하는 사업의 경우 그룹1에서는 단 한건도 발생하지 않아 두 그룹 간 추진하는 사업의 성격이 확연히 다름을 알 수 있었다.

그림 3.

각 그룹의 사업목적 및 기대효과별 과제 비중의 차이(주: 그래프에 제시된 수치는 해당 그룹의 전체 정책과제 중 각 사업목적 및 기대효과에 해당하는 과제 수에 대한 비중을 나타냄.)

나아가 연구는 위의 10개 자치구에서 2009년부터 2019년까지 시행된 자체과제를 대상으로 이들 정책이 어떤 사업을 포함하는지 파악하기 위하여 사업유형, 사업분야, 사업대상을 기준으로 전체 과제를 분류하고 그 특징을 알아보았다.⁹⁾

연구의 범주로 사용된 사업유형과 분야 및 대상에 대한 조작적 정의는 다음의 표 5와 같다. 먼저 연구는 사업의 속성을 분류하는 범주 중 하나로 물리적인 공간의 창출 여부에 따라 사업유형을 ‘하드웨어사업’과 ‘소프트웨어사업’으로 구분하였다. 또한 각 정책사업의 세부과업과 이것이 궁극적으로 추구하는 목표로서 사업분야를 ‘추진체계강화’, ‘생활정착지원’, ‘다문화분위기확산’의 세 가지 유형으로 나누었다. 한편 사업대상은 각 자치구의 정책이 누구 혹은 무엇을 목표로 하고 있는가에 대한 것으로 ‘사람’과 ‘지역’으로 나뉠 수 있다. 이와 함께 내･외국인주민 중 누구를 목표대상으로 하고 있는가와 관련한 것으로 자치구 내 정책사업에 외국인주민에 대한 지원 이외에도 내국인주민을 위한 시책이 포함되어 있는지를 살펴보았다.¹⁰⁾

이러한 분석범주에 따라 1차에서 3차까지 각 그룹에 속하는 10개 자치구에서 시행된 125개의 외국인정책사업을 분류한 결과 다음의 표 6과 같이 나타났다. 그룹1에 속하는 자치구에서 시행된 과제 수는 31개, 총 예산액은 약 69억 원(1차: 약 37억 원, 2차: 약 21억 원, 3차: 약 11억 원)이었다. 또한 그룹2에 속하는 자치구에서 시행된 과제 수는 94개, 이에 대한 예산액은 약 80억 원(1차: 약 20억 원, 2차: 약 43억 원, 3차: 약 16억 원)이었다. 그룹2의 자치구들에서는 그룹1에 비하여 약 3배 정도 많은 사업이 시행되었지만 예산규모 면에서는 그 차이가 크게 두드러지지 않았다.

한편 두 그룹은 모두 소프트웨어 유형의 사업을 보다 많이 추진하고 있었지만 그룹1의 경우 그룹2에 비해 하드웨어 유형의 사업 비중이 높게 나타났다. 사업분야별로는 그룹1의 경우 생활정착지원, 추진체계강화 순이었으며 그룹2는 생활정착지원, 다문화분위기확산 순이었다. 사업대상별로는 두 그룹 모두 사람을 대상으로 하는 사업 비중이 높게 나타났으며 그룹2의 경우 그룹1에 비해 외국인주민만을 대상으로 하는 사업의 비중이 훨씬 높게 나타났다.

결과적으로 서초구, 성북구 등 그룹1에 속하는 자치구들의 경우 상대적으로 적은 과제를 시행하지만 비교적 예산규모가 큰 인프라 구축 등 하드웨어 유형의 사업에 보다 치중함으로써 전체적인 예산규모가 커졌으며 영등포구, 구로구 등 그룹2에 속하는 자치구들의 경우 비교적 예산규모가 작은 소프트웨어 유형의 사업들을 다수 시행함으로써 전체적인 예산규모가 그룹1과 비슷하게 나타났다.¹¹⁾

3) 각 그룹의 정책적 특징

다음으로 연구는 앞에서 살펴 본 두 그룹 간 분석 항목별 차이를 중심으로 아시아권 출신 이주민집단의 비중이 높은 자치구들과 서구 국가 중심의 비아시아권 출신 이주민집단의 비중이 상대적으로 높은 자치구들의 정책적 특징을 보다 자세하게 살펴보도록 한다.

(1) 비아시아권 출신 이주민집단의 비중이 높은 자치구: 인프라 구축을 중심으로 하는 추진체계강화사업

먼저 한국계 중국인과 아시아국가 출신을 제외한 미국 및 전 세계 기타 국가 출신의 비중이 높은 그룹1의 자치구에서는 사업의 추진분야와 대상, 그리고 사업유형 등 분석 범주 간 매칭이 비교적 단순하며 이에 따라 사업 간 추진성격이 비교적 뚜렷하게 구분된다. 그룹1의 경우 하드웨어유형 중심의 지역을 대상으로 하는 추진체계강화사업과 소프트웨어유형 중심의 외국인을 대상으로 하는 생활정착지원사업, 그리고 소프트웨어유형 중심의 내･외국인 및 지역을 대상으로 하는 다문화분위기확산 사업의 속성을 가진 사업들이 중점적으로 이루어지고 있었다.

이를 사업분야와 이에 따른 유형별 특징에 따라 살펴보면 그룹1은 하드웨어유형 사업을 중심으로 추진체계강화를 위한 인프라 구축에 비교적 많은 예산과 과제가 할당되어 있었다. 추진분야별로는 31개 과제 중 16개가 생활정착지원사업(약 52%)에 속하였으며 그 다음으로는 추진체계강화사업 8개(약 26%), 다문화분위기확산사업 6개(약 19%) 및 기타 생활정착지원+다문화분위기확산의 혼합 유형 사업 1개 등으로 나타났다.

이에 그룹1 내에서는 생활정착지원사업이 가장 많이 추진되고 있다고 볼 수 있겠으나 총 10개 자치구에서 시행된 11개의 추진체계강화사업 중 8개 과제가 그룹1에서 시행되었음을 고려해볼 때 그룹1은 그룹2에 비해 각종 센터 설치 및 운영을 중심으로 인프라 구축과 지원체계 및 거버넌스 구축 사업에 보다 집중하고 있다고 할 수 있다. 8개의 추진체계강화사업 중 소프트웨어 유형의 사업은 용산구에서 시행하는 ‘해외 자매도시 우수학생 유학 지원 사업’ 1개에 불과하였으며 나머지 7개 과제는 모두 하드웨어 유형의 사업에 포함되어 있었다.¹²⁾

그룹1의 생활정착지원 분야의 과제들은 16개 사업 모두 소프트웨어유형에 속하였으며 성북구 6개, 용산구 5개, 서초구와 송파구 각각 2개, 강남구 1개 등이었다. 다문화분위기확산 과제는 성북구에서 4개, 강남구와 서초구에서 각각 1개씩 추진되었으며 강남구의 다문화인식개선 프로그램과 성북구의 문화･체험행사 프로그램 발굴 및 운영 과제를 제외한 나머지 과제는 지역 축제와 관련한 사업이었다.

한편 사업대상을 기준으로 살펴본 결과, 그룹1의 31개 과제의 경우 사람을 대상으로 하는 정책이 18개로 가장 많았으며 지역 중심 정책이 7개, 지역과 사람을 동시에 대상으로 하는 정책이 6개로 나타났다. 지역과 사람을 중심으로 하는 과제로는 지역 축제 및 각종 문화체험행사가 주를 이루고 있는데 이는 다양한 문화를 콘텐츠로 활용하여 내･외국인주민이 상호 교류하고 다문화에 대한 이해를 증진시킬 수 있는 소통의 장을 마련함과 동시에 다문화를 하나의 지역 이미지로서 홍보하는 것을 목적으로 추진되고 있었다.

사람을 대상으로 하는 사업 중 외국인주민을 대상으로 하는 과제는 총 20개로 체류자격별로는 다문화가족을 명시한 경우가 10개로 가장 많았으며 이 밖에 거주외국인 대상 사업이 5개, 결혼이주여성과 외국인근로자를 명시한 사업이 각각 4개, 다문화가정 자녀 대상사업 2개 등으로 나타났다. 이 밖에 그룹1에서는 관광객과 주한상공인, 주한외교사절 등 특정 계층을 중심으로 하는 사업들도 눈에 띄었다.

내･외국인주민 모두를 대상으로 하는 10개의 사업은 각종 센터 운영과 축제와 관련하고 있으며 후자의 경우 특정 국가 – 이를테면 반포 서래 한불음악축제 개최(서초구) 사업은 프랑스를, 글로벌 문화축제 개최(성북구) 사업은 라틴아메리카, 유럽을 – 출신의 외국인주민을 주요 참여 대상으로 명시하고 이들 국가의 문화를 축제의 주요 콘텐츠로 활용하고 있었다. 반면 내국인을 대상으로 하는 사업은 강남구 1건에 불과하였으며 다문화 인식개선과 관련한 과제 역시 이 사업이 유일했다. 뒤에서 살펴볼 그룹2의 경우 다문화 인식개선사업의 비중이 비교적 높게 나타나고 있는 점을 고려해 볼 때 그룹1에서는 다문화 이해 제고에 대한 정책적 중요성이 낮게 인식되고 있음을 유추할 수 있다.

또한 그룹1의 지역 중심 정책 과제는 앞서 언급한 추진체계강화사업에 속하는 7개 하드웨어유형으로 구성되어 있었으며 지역과 사람 모두를 대상으로 하는 사업 역시 앞서 언급한 내･외국인주민 모두를 대상으로 하는 10개 사업에 속하는 각종 문화축제사업들이 주를 이루고 있었다.

(2) 아시아권 출신 이주민집단의 비중이 높은 자치구: 프로그램 중심의 외국인주민의 역량강화와 지역 내 사회활동 및 정책 참여 도모

반면에 영등포구, 광진구, 성동구 등과 같이 한국계 중국인, 중국과 베트남 출신의 이주민집단의 비중이 높은 그룹 2의 자치구에서는 외국인주민의 사회통합을 위한 기반 구축 또는 생활정착지원을 위한 과제들의 비중이 높은 것으로 나타났다. 추진분야별로 나눠보면 추진체계강화에 속하는 3개 사업을 제외한 나머지 91개 사업은 생활정착지원사업 56개(약 60%), 다문화분위기확산 33개(약 35%)와 추진체계강화+생활정착지원 및 생활정착지원+다문화분위기확산의 혼합 유형(각 1개씩)으로 이루어져 있다.

생활정착지원 분야의 과제들을 살펴보면 소프트웨어 사업이 구로구와 영등포구에서 각각 14개, 광진구 11개, 성동구 10개, 강동구 7개로 추진되고 있었으며 하드웨어 사업으로는 광진구 1개, 성동구 2개, 영등포구 1개가 포함되었다. 다문화분위기확산 과제의 경우 33개의 사업 모두 소프트웨어 유형으로 이 중 영등포구 자체과제가 12개, 구로구 자체과제가 10개, 성동구 5개, 광진구 3개, 강동구 2개로 나타났다. 이들 사업은 자치구 간 유사한 내용의 과제들이 중복되어 시행되고 있었으며 자치구 내에서도 사업대상만 다를 뿐 비슷한 과제들로 구성되어 있었다.¹³⁾

또한 그룹2의 경우 사람을 대상으로 하는 정책이 55개, 지역과 사람을 동시에 대상으로 하는 정책이 30개, 지역 중심의 정책이 9개로 사람을 중심으로 하는 사업의 수가 압도적으로 많았다. 이를 보다 자세히 나누어보면 먼저 사람 중심의 정책사업 중 내국인을 포함하는 과제는 총 21개로 주로 축제와 관련한 사업들이었으며 이를 제외한 나머지 사업은 다문화에 대한 내국인주민의 인식 제고와 관련한 프로그램들이었다.

외국인주민만을 대상으로 하는 총 73개의 과제 중에서는 거주외국인과 다문화가족 일반을 대상으로 하는 다소 대상의 범위가 포괄적인 사업의 비중이 높은 반면 지역 내 외국인주민의 특성을 고려한 정책을 추진하는 경우에는 결혼이주여성에 대한 역량강화 및 경제적 자립 지원, 멘토링 및 자조모임 지원, 한국어 및 정보화 교육, 의료서비스 제공 등의 사업의 비중이 높았다. 이와는 달리 이주 노동자와 다문화가정자녀에 대한 정책과제의 비중은 상대적으로 적게 나타났다. 외국인주민대상 사업 중 특정 국가출신 이주민집단을 정책대상으로 명시한 경우는 총 19건으로 한국계 중국인과 아시아 출신(베트남, 캄보디아, 몽골, 중국 등)의 지역사회활동과 정책에의 참여를 도모하는 사업들로 구성되어 있었다.

지역과 사람을 동시에 대상으로 하는 30개 과제 중에서는 다문화분위기확산 사업이 21개로 가장 많았으며 자치구별로는 구로구 9개, 영등포구 6개, 광진구 3개, 성동구 2개, 강동구 1개의 사업이 시행되었다. 이 중 구로구와 영등포구에서는 봉사단 등 내･외국민이 함께 참여하는 민간단체 운영, 외국인주민협의회･자문위원회 구성 및 정책토론, 그리고 관내 생활캠페인 추진 등의 사업이 포함되어 있으며 그 외 나머지 자치구들에서는 축제 및 각종 문화체육행사가 주로 시행되었다.

지역과 사람을 모두 대상으로 하는 사업 중 생활정착지원 분야의 사업은 총 7개로 이들 사업은 모두 외국인주민을 대상으로 하고 있으며 외국인주민의 지역 내 안정적인 정착 지원을 목표로 하는 과제들이 주를 이룬다. 특히 여기에 해당하는 과제들은 구로구 4개, 성동구･영등포구 2개, 광진구 1개로 대표적인 사업으로는 지역 사회와 관련한 ‘생활 안내 책자 또는 소식지 제작 사업’이 6개로 대부분을 차지하고 있으며 이 밖에 ‘외국인 집중 거주지역 쓰레기 무단투기 근절(구로구)’, ‘외국인주민을 찾아가는 기초소양교육(구로구)’, ‘결혼이민자 공동 작업장 운영(성동구)’ 등 지역사회 내 구성원으로서 외국인주민이 지켜야 할 규범과 질서를 확립함으로써 지역 행정의 효율성을 증진하는 사업들이 포함되어 있었다.

봉사단 운영, 생활캠페인 추진, 관련 기관 네트워크 구축, 외국인주민지원협의회 등은 지역사회 구성원으로서 외국인주민이 관내 사회활동과 정책에 참여할 수 있는 기회를 제공하고 이를 통해 지역 공동체의 활성화와 외국인주민의 역량을 강화시키는 것을 목적으로 하고 있다. 아울러 이는 그룹2에 속하는 자치구들에서만 추진되는 사업으로 다문화를 하나의 지역 이미지로서 홍보하고 마케팅하기 위한 지역 축제 및 각종 문화체험행사로서 공간 정책을 펼치고 있는 그룹1의 사업과 차별화된 특징이다.

다음으로 사람을 대상으로 하는 과제는 총 55개 중 43개가 생활정착지원 분야에 해당하는 사업이었다. 이는 사업분야-사업대상별 구분에 있어 가장 많은 비중을 차지하는 유형이며 외국인주민의 대상구분이 주로 체류자격에 준하여 특정 집단을 명시하고 있다는 특징이 있다. 내･외국인주민 모두를 대상으로 하는 사업 2개를 제외한 41개 사업이 외국인주민을 대상으로 하고 있었다. 이 중 25개의 사업은 결혼이주여성을 대상으로 건강관리 사업, 한국어 및 정보화 교육, 멘토링 및 자조모임 지원, 취업지원(외국어교사 활용사업 포함) 등을 과업내용으로 한다.

이주노동자 또는 외국인근로자를 정책대상으로 명시한 과제는 6개에 불과하였으며 이러한 현실은 체류자격별 외국인주민의 비중으로 보았을 때 절대 다수를 차지하고 있는 이주 노동자에 대한 특화된 사업이 절대적으로 부족하다는 문제점을 대변해준다. 아울러 이들 사업은 주로 한국어 교육과 무료건강검진 서비스에 초점이 맞춰져 있어 여타 다른 체류자격을 가진 외국인주민의 일반적인 정책들과 차별성이 없다. 또한 분야 자체가 생활정착지원과 관련한 부분에 한정되어 이주 노동자의 노동권을 보호하고 일터에서 겪는 고충을 해결하기 위한 정책들은 비교적 부족한 것으로 나타났다.

이와 함께 다문화가정 및 외국인근로자 자녀를 대상으로 명시한 정책도 7개에 그쳤으며 이 중 4개의 과제가 광진구에서 시행되고 있었다. 그러나 다문화가정 자녀를 대상으로 하는 정책은 사업 내용이 비교적 다양하게 나타났는데 의료서비스 제공과 한국문화체험, 한국어 교육 등과 같이 보편성을 띠는 사업들과 함께 모국어 교육과 저소득자녀 급식비 지원, 멘토링 사업, 클래식 악기 교육, 합창단 운영 등 체류자격의 특수성을 반영한 사업들도 주목할 만하다. 이와 반대로 거주외국인 일반을 대상으로 명시한 정책은 11개, 다문화가족을 정책대상으로 하는 정책과제는 10개로 결과적으로 봤을 때 각 자치구의 정책사업들은 주로 결혼이주여성을 중심으로 하는 과제들을 제외하면 다문화가족과 거주외국인 일반을 대상으로 삼으면서 다소 포괄적인 정책대상의 범위를 설정하고 있는 것으로 나타났다.

사람을 대상으로 하는 과제 중 다문화분위기확산과 관련한 과제는 12개로 내국인주민을 대상으로 다문화 이해 및 인식개선과 관련한 프로그램은 영등포구 3개, 성동구 2개로 총 5개를 차지하고 있었다. 영등포구의 경우 내국인주민 일반을 대상으로 하는 다문화이해교육이 2개, 관내 아동 및 청소년을 대상으로 하는 유사한 프로그램이 1개였으며 성동구는 이와 관련한 프로그램이 각각 공무원 및 실무자, 아동 및 청소년을 대상으로 이루어지면서 서울시 전체의 과제구성으로 봤을 때 소수이기는 하지만 내국인 집단의 특성을 반영한 외국인정책과제가 그룹2를 중심으로 일부 이루어지고 있음을 확인할 수 있었다.

6. 결론

본 연구는 이주민집단의 특성에 따른 지방정부의 차등적 정책 양상을 확인하고자 2009-2019년 서울시 외국인정책시행계획을 대상으로 25개 자치구에서 추진하고 있는 정책들을 분석함으로써 아시아권과 비(非)아시아권 출신 이주민집단에 대한 정책에 차이가 있음을 파악하였다. 분석 결과를 요약하면 다음과 같다.

먼저 25개 자치구의 외국인주민비중과 예산규모에 따라 네 가지 유형을 도출한 결과 실제 외국인주민비중이 높고 낮음에 상관없이 자치구별로 예산규모에 차이가 있음을 확인할 수 있었다. 이에 각 유형에 속하는 자치구들의 출신국가 및 체류자격별 외국인주민의 특징을 살펴본 결과 비아시아권 출신 외국인주민이 상대적으로 많은 자치구에서는 외국인주민비중이 적음에도 불구하고 정책예산이 비교적 많이 투입되는 반면 아시아권 국가 출신의 외국인주민이 많은 자치구들에서는 외국인주민비중이 높음에도 불구하고 상대적으로 적은 예산이 투입되고 있었다.

또한 연구는 외국인주민의 출신국가별 분포 특성에 따른 정책적 차이를 알아보기 위해 서구 국가 중심의 비아시아권 출신 이주민집단의 비중이 높은 자치구들(그룹1)과 한국계 중국인 중심의 아시아권 출신 이주민집단의 비중이 높은 자치구들(그룹2)을 중심으로 정책사업의 유형, 분야 및 대상, 추진목적과 기대효과 등을 살펴보았다.

그 결과 전자에 해당하는 자치구들의 경우 인프라 구축을 중심으로 추진체계를 강화하기 위한 하드웨어 유형의 사업 비중이 비교적 높은 반면 후자에 해당하는 자치구들의 경우 내･외국인주민에게 각종 프로그램 및 서비스를 지원함으로써 외국인주민의 생활정착을 도모하고 다문화 분위기를 확산시킬 수 있는 소프트웨어 유형의 사업에 보다 집중하는 것으로 나타났다.

그룹 1에서는 글로벌 공간 형성을 목표로 하는 사업 비중이 그룹 2에 비해 월등히 높았으며 이와 반대로 그룹 2는 외국인주민의 역량 강화와 사회적 참여를 도모하는 과제에 보다 많은 사업을 할당하고 있었다. 아울러 그룹 2에서는 그룹 1에서는 볼 수 없는 외국인주민의 지역사회활동 및 정책참여 기회 확대를 목적으로 하는 사업들을 시행하면서 두 그룹 간 확연히 다른 정책적 성격을 보여주었다.

앞서 언급한 바와 같이 이러한 외국인 이주민집단의 특성에 따른 정책의 차등화 양상은 외국인주민의 사회･경제적 배경 및 법적 지위에 의해 특정 이주민집단을 배제하거나 소외시킬 수 있는 문제를 내포하고 있다는 점에서 중요하게 다뤄질 필요가 있다. 또한 연구결과는 지역적으로 정책적 지원의 과대 또는 과소 문제가 발생할 수 있는 가능성이 있음을 시사한다.

외국인주민비율과 총 예산액에 따른 네 가지 유형에 따르면 한국계 중국인 중심의 아시아권 출신 외국인 근로자 비중이 높고 외국인주민수가 절대적으로 많은 자치구 중 영등포구를 제외한 나머지 자치구들은 정책 예산규모가 비교적 낮은 수준으로 드러났다. 외국인주민비중이 높음에도 불구하고 상대적으로 외국인정책사업에 투입되는 예산액이 적다는 것은 외국인주민을 대상으로 하는 정책들이 여전히 부족하고 이들에 대한 지원이 제대로 이루어지고 있지 않다고 볼 수 있는 여지가 존재한다. 이에 과제수와 시행과제 중 비예산 사업의 비중, 그리고 시행 사업들의 유형과 내용 등을 좀 더 면밀하게 살펴볼 필요가 있다. 더욱이 관악구와 금천구와 같은 경우, 영등포구 다음으로 외국인주민수와 상대적인 밀집도가 절대적으로 높은 지역임에도 불구하고 다른 사안들을 모두 고려해 봤을 때 이들을 대상으로 하는 사업이 제대로 이뤄지지 않고 있다면 지역적 특성과 거주외국인주민의 수요에 맞는 정책을 조속히 수립해야 할 것이다.

끝으로 본 연구는 이주민집단의 특성에 따라 지방정부의 정책이 차등적으로 이루어지고 있는 양상을 포착하는데 중점을 두었으나 이러한 이주민집단의 특성을 구분함에 있어 아시아권과 비아시아권간 구분이라는 다소 광범위하고 포괄적인 기준을 설정하였다. 또한 이러한 차등적 정책의 결과로서 특정 이주민집단에 대한 차별과 배제 문제와 같은 논의를 포괄하지 못한다는 점에서 한계를 가진다. 아울러 연구는 정책을 추진하는 정부의 시각에 치중하여 정책적 차등화에 대한 외국인주민의 대응방식으로서 외국인주민의 시각과 역할을 간과하고 있다. 이는 연구로 하여금 또다시 외국인주민을 주변화시킬 수 있다는 문제점을 안고 있다. 따라서 추후 연구에서는 외국인주민의 특성을 구분함에 있어 보다 세밀한 기준이 요구되며 외국인정책을 둘러싼 다양한 행위자들에 대한 고려와 함께 차등의 실천적 요인으로서 정책적 차등화에 대한 비판적 논의가 이루어져야 할 것이다.