1. 서론

1) 연구목적

인구감소와 저출산 고령화로 향후 지역사회의 유지와 관련된 다양한 지역과제가 제시되고 있다. 이에 지자체는 지역 만들기나 귀농이주자의 정주를 비롯한 대응방안 등 다양하면서도 전문적인 지식이나 기술 및 노하우가 필요한 경우가 많아지는 한편에는 인원이나 재정축소 등으로 인해 이전의 체제로는 충분한 대응을 하지 못하는 상황에 이르게 된다는 우려도 있다. 이와 같이 지역이나 지자체를 둘러싼 상황이 변화하는 가운데 최근에는 지자체와 협동을 하고 보다 전문적인 입장에서 지역과제를 해결해 주는 중간지원조직(intermediary support organization)의 기대가 높아지고 있다(中國地方知事會中山間地域振興部會. 2019, 6). 이러한 중간지원조직은 여러 가지로 그 의미를 파악할 수 있지만 명확한 정의는 없다. 다만 다원사회에서 공생과 협동이라는 목표를 향해 지역사회와 NPO(Non Profit Organization)의 변화 및 요구를 파악해, 인재, 자금, 정보 등의 자원제공자와 NPO를 중개하거나, 또 넓은 의미로 각종 서비스 수요와 공급을 조정하는(coordinate) 조직을 말한다(內閣府, 2002). 또 Briggs(2003)는 중간지원조직이 서로 다른 두 조직 사이에서 양자의 연계를 강화하거나 원활하게 하는 활동을 수행하는 조직이라 했다. 이런 중간지원조직은 양자 간에 직접적인 관계가 있으면 새로운 가치를 창출하는 역할도 한다(박세훈, 2015, 79). 한편 중간지원조직의 기능과 역할로는 주로 자원의 중개, NPO간의 네트워크 촉진, 가치창출(정책제언, 조사연구)을 들 수 있다. 그리고 중간지원조직은 행정과 지역 사이에서 다양한 활동을 지원하는 조직으로, 대상으로서의 영역(area)은 기초･광역지자체이고, 운영형태･재원은 행정직영, 지정관리시설 관리위탁, 사업위탁, 민간재원(자체재원 등)에 의해 여러 가지 유형으로 구분된다. 또 지역운영조직으로서의 일반적인 지원내용은 다양하지만 지자체의 방침에 따라 실제지원은 크게 다르게 나타난다(櫻井, 2018, 5; 大和, 2020, 43).

이러한 중간지원조직은 귀농･귀촌을 지향하는 대부분의 도시민이 자립적 위치에서 의식적으로 행하지 못하기 때문에 스스로 농･산촌에 정착할 수 있도록 지원을 해 주는 역할을 한다. 이러한 점에서 농･산촌생활의 체험이 중요한데, 중간지원조직의 ‘체류형 귀농지원 사업’은 귀농･귀촌지원 참가자에게 영농교육을 포함해 주민과의 교류 및 농･산촌의 이해를 사전에 익히게 하는 정책으로 귀농･귀촌생활에 많은 도움을 준다고 할 수 있다. 귀농･귀촌을 위한 중간지원조직으로는 귀농･귀촌종합센터, 농업기술센터, 귀농･귀촌지원센터 등의 공적지원기구와 사적기구인 귀농･귀촌협의회 등이 있다. 일반적으로 각 시･도 행정기관 관련부서에서는 귀농･귀촌에 관한 각종 사업에 실제 업무를, 또 귀농･귀촌종합센터는 귀농･귀촌 희망자에 대한 교육, 상담, 맞춤형 정보제공 등 서비스를 제공하는데 농림축산식품부의 국고예산으로 운영된다. 그리고 각 시･군의 농업기술센터는 귀농･귀촌교육과 영농교육을, 그리고 귀농･귀촌지원센터는 귀농･귀촌에 대한 상담을 비롯한 다양한 정보를 제공하고자 각 시･군에서 별도의 예산으로 운영되고 있다. 그리고 귀농･귀촌협의회는 귀농･귀촌이주자들이 상호 정보교류 및 협력과 친목을 위해 자발적으로 조직한 단체로 시･군 행정과의 네트워크 연대 활성화를 하고 이를 통해 광역단위 귀농･귀촌 중간지원조직으로서의 역할도 수행한다. 본 연구는 서울시가 귀농･귀촌지원 참가자에게 중간지원조직의 역할을 하는 해당 시･군 농업기술센터 체류형 농업창업지원센터(이하, 체류형 지원센터라 함)에 영농교육과 각종 활동을 위탁하는데, 교육 당시와 그 후 귀농･귀촌지원 참가자의 유형변화를 살펴보고 중간지원조직의 협력적 역할 및 개선점을 파악하는 것을 목적으로 한다. 이에 따라 귀농･귀촌이주자의 역귀농･귀촌을 예방하고 보다 안정적으로 농･산촌에 정착해 생활을 영위함으로써 도농상생에 기여할 수 있도록 그 체계를 확립시켜 줄 수 있다.

2) 분석방법과 자료

본 연구는 2017~2021년 사이에 서울시와 도농상생교류 활성화 지원의 양해각서를 맺은 9개 시･군 체류형 지원센터가 매년 3월부터 11~12월 사이에 운영하는 귀농지원 사업을 대상으로 한다. 이러한 귀농･귀촌사업의 단계별 정부지원정책은 관심단계, 실행단계, 정착단계 중 실행단계에 속한다¹⁾. 체류형 귀농지원 사업은 농림축산식품부와 지자체가 각각 재정을 50%(연간 40억 원)씩 2년간 출연해 2013년부터 홍천군, 제천시, 금산･고창･구례군, 영주･영천시, 함양군²⁾에 각각 체류형 지원센터를 건립해 운영하고 있는데³⁾, 서울시는 2017년부터 ‘도농 상생 발전을 위한 협약’에 의해 이 중 금산군을 제외하고 무주･강진군을 포함해 9개 시･군과 양해각서를 체결했다⁴⁾. 다만 무주군은 체재형 가족실습농장으로, 강진군은 체류형 귀농사관학교⁵⁾로 그 명칭이 다르고 체류시설의 운영규모와 참가인원의 주택수(각각 10, 12동)도 적으나 본 연구에서는 체류형 지원센터에 포함시켜 함께 분석하기로 한다. 이들 9개 시･군은 과수, 채소, 약초, 양봉 등의 농산물 주산지로 해당 작목의 모든 생산과정을 체계적으로 교육을 하며 농･산촌에 적응할 수 있도록 정보를 제공하고, 또 전문농업경영인을 멘토로 귀농･귀촌에 대한 도움을 주고 있다.

분석방법으로는 먼저 체류형 지원센터의 귀농･귀촌지원 참가자는 도시민으로서 농･산촌에서 영농교육과 생활에 대한 체험을 하므로 도농관계론의 관점에서 귀농･귀촌 이주이론과 중간지원 유형을 검토하고자 한다. 다음으로 각 지자체는 조례를 통해 행정전담조직과 협치기구, 중간지원조직을 설치해 정책을 시행하는데, 이에 따른 체류형 지원센터의 각종시설과 교육내용 및 체류형 귀농지원 가구수와 귀농･귀촌지원 참가자의 유형변화를 살펴보고자 한다. 마지막으로 체류형 귀농지원 사업의 협력적 역할과 참여에 따른 개선점을 분석하고자 한다. 이에 따른 체류형 귀농지원 사업의 연구범위는 체류형 지원센터에 (대)도시 거주 귀농･귀촌지원 참가자가 입소해 영농을 포함한 각종 활동을 하는 서울시 참가자를 대상으로 한다(그림 1).

그림 1.

체류형 귀농지원 사업 연구범위

본 분석에 사용된 기본 자료는 서울시 체류형 귀농지원 사업(https://news.seoul.go.kr/economy) 5년 동안 매년 참가기간 중에 인터뷰한 151가구⁶⁾의 내용이 담긴 󰡔체류형 귀농학교 사례집󰡕(2017~2021년)이며, 또 체류형 귀농지원 사업 자문위원단이 작성한 2019･2020년 󰡔서울특별시 체류형 귀농지원 사업 모니터링 및 평가보고서󰡕, 그리고 2021년 4~12월 사이에 농림축산식품부와 서울시, 귀농･귀촌종합센터 및 해당 시･군 체류형 지원센터 담당자와 인터뷰 조사한 내용 및 시･군 농업기술센터 누리집의 체류형 지원센터와 관련된 자료이다. 서울시는 체류형 귀농지원 사업 이외에도 2020년 시민의 농촌 힐링 체험과 귀농･귀촌지원 참가자의 농촌정착을 도와주는 도농교류 플랫폼 ‘서울농장’⁷⁾, 또한 서울농업기술센터에서 전원생활을 희망하는 서울시민을 위한 귀촌(전원생활)교육과 농업인으로 제2의 인생을 계획하는 귀농창업교육(종합반, 실습반)을 단기간으로 실시해 대도시민의 귀농･귀촌을 돕고 있다.

2. 도농 관계론적 귀농･귀촌과 중간지원조직

도농교류는 여러 사회･경제 분야에서 이루어지는데, 관광객과 같은 교류인구(exchange population)와 체험활동이나 협동 활동을 하는 비거주인구로서의 관계인구(affiliated population), 지역지원(region support)과 이주정주는 거주하면서 교류를 하는 정주인구에 속한다(韓柱成, 2019, 439). 이러한 개념의 출현은 인구회복에 대한 신뢰상실을 반영하고 새로운 것을 추구하면서 각각의 특정영역을 가진다. 그리고 전통적인 인구개념을 대체하는 측정으로서 관계인구 개념은 인구감소시대에 농･산촌의 지속가능한 발전을 위해 연구자들과 정책입안자들이 사용하고 있다(作野, 2019).

귀농･귀촌현상은 인구이동론적 귀농･귀촌, 지역 만들기론적 귀농･귀촌, 도농 관계론적 귀농･귀촌의 세 국면이 있는데, 먼저 인구이동론적 귀농･귀촌은 도시에서 농･산촌으로의 인구이동이므로 광의의 시점에서 이주정책을 검토하는 논점과 이주주체와 관련된 논점(그림 2 ①) 및 이주희망자인 도시민의 이주요구나 그 지향성 등에 관한 주제(②), 그리고 농･산촌으로 이주한 후 이주자가 착안한 가치관이나 만족도 등에 관한 논의(③)로 구분할 수 있다. 또 농･산촌 쪽에서 본 도시와의 관계에서 농･산촌이주자로 받아들이는 의식 등의 논의(④)도 있다. 그리고 지역 만들기론적 귀농･귀촌은 이주자의 가치관이나 농･산촌주민이 받아들이는 의식 등 이주자와의 상호관계에서 삶을 꾸려가는 점(⑤)에 주목하고 있다. 거기에는 첫째, 생활의 거점이 되는 주거, 둘째 경제적 기반이 되는 생업(business in rural community)⁸⁾, 셋째 지역커뮤니티와의 관계라는 세 가지 걸림돌이 가로 놓여 있는데(筒井 編, 2021, 101), 이 걸림돌을 낮추기 위해 여러 과제가 검토되고 있다. 나아가 넷째, 이주자와 농･산촌주민과의 상호관계를 원활하게 하고 이를 실천적으로 지탱하기 위한 틀 만들기의 검토가 근년 급속히 진행되고 있다. 한편 도시와 농･산촌 관계론적 귀농･귀촌에서는 이주 틀을 검토하고, 이주를 촉진시키는 도시와 농･산촌과의 교류를 재평가하거나 거기에 이들 교류를 뒷받침하는 이념과 이론의 검토(⑥)가 이루어지고 있다(筒井 編, 2021, 23-24). 도농 관계론적 귀농･귀촌은 후기생산주의에서 도시의 식량생산기지와 노동력 공급지로서의 측면이 아니고 농･산촌의 다면적 기능에 주목하는 것이다. 또 도농 관계론적 귀농･귀촌은 신내생적 발전론 등과 共鳴하고 도시에 농･산촌이 종속되는 비대칭적 도농관계를 다시 짜는 움직임과도 관련된다. 도농교류로서 농업교육과 체험에 의한 관계인구의 지역 활동을 서울시와 지방과의 교류를 중심으로 고찰한 韓柱成 연구(2019)가 있다. 이러한 점에서 본 연구는 도농 관계론적 귀농･귀촌 국면의 관점에서 분석하는 것이라 할 수 있다.

그림 2.

귀농･귀촌의 세 가지 국면
자료: 筒井, 2021, 5, 23을 수정.

이와 같은 귀농･귀촌이주를 지원하는 단체는 도시에서의 이주지원과 농･산촌에서의 이주지원으로 나눌 수 있다. 도시에서의 귀농이주지원조직을 거쳐 이주지역에 이르는 데는 지자체를 포함한 중간지원조직의 지원에 따라 이주지를 결정하기까지 여러 과정이 있다. 귀농･귀촌이주지를 정하는 것은 직접 이주하고자 하는 농･산촌에 접근하는 이주자(그림 3 유형 A)로, 이 경우 지자체의 수용체제가 정비되어 있으면 좋지만 그렇지 않는 지자체는 이주자 전문담당자를 두지 않고 복수업무의 하나로 이주대응을 하고 있다. 그 때문에 즉각적인 대응도 할 수 없고 상담자가 청사 내 이곳저곳을 다니도록 해 이주자의 불만을 사는 경우도 있다. 한편 귀농･귀촌종합센터와 같은 도시의 중간지원조직으로부터 농･산촌의 지자체 귀농･귀촌지원센터와 같은 중간지원조직 등을 통해 이주를 하는 경우 사전에 지역에 대한 정보제공이나 주의할 점 등을 전달받은 후 지자체 담당자와의 정보공유를 행하기 때문에 문제가 비교적 적게 발생한다(유형 B). 근년에는 유형 D와 같이 농･산촌 귀농･귀촌지원센터 등과 같은 중간지원조직과의 관계에서 이주활동이 이루어지는 경우가 늘고 있다. 특히 최근 일본에는 U･I턴 귀농･귀촌이주자나 지역부흥협력단⁹⁾ OB 등이 이주지원의 NPO 등을 설립해 지자체로부터 위탁이주지원 업무를 수행하고 있다. 이들 지역지원 단체는 행정상 한계가 있는 이주후의 지원도 적극적으로 대처하고 이주부터 정주까지의 중요한 역할을 담당하기도 한다. 그렇지만 재정기반이 확실하지 않는 지역중간지원조직이 단독으로 도시에서 홍보를 적극적으로 행하는 것은 어려워 도시 중간지원조직과 깊은 제휴를 맺는 것이 금후의 관건이 된다고 하겠다(유형 C).

그림 3.

이주지 결정의 중간지원조직 유형
자료: 筒井, 2021, 99를 수정.

이러한 중간지원조직에 관한 연구는 마을 만들기(박세훈, 2015)와 농촌의 사회적 기업(마상진, 2011) 등을 대상으로 행해지고 있으나, 농･산촌이주의 중간지원조직에 관한 연구는 충북의 귀농이주자를 위한 중간지원조직의 필요성을 강조한 변혜선(2017), 이주에서 정주로 연결하는 데는 지역주민에게 장소와 역할을 창출해 가는 것이 중요하다며 이주자 지원 단체의 역할을 밝힌 嵩의 연구(2016)가 있다. 또 嵩･重見(2021)는 지역에 이주자가 늘면서 지역주도와 행정 제휴형 파트너십의 중간지원조직이 이주자 수용체제를 만드는데 중요하다고 했다. 그리고 阪井･藤田(2015)는 일본 와카야마(和歌山)현을 대상으로 이주촉진에서 중간지원조직이 행정주도, 지역주민 주체라는 성격이 다른 두 지역을 대상으로 행정과 이주자의 역할을 분석한 결과, 중간지원조직에서 행정의 역할은 안정적인 대처와 내외적 신용도라고 했다. 또 大和(2020)는 이시가키(石垣)시의 귀농이주와 정주를 도와주는 중간지원조직의 단체가 서비스 지배논리(service dominant logic)의 공동창출(co-creation)로 그 역할과 의의를 고찰해 새로운 이주희망자 체재시설을 정비하는 등 이주자와 지역을 연결하는 접점의 기능을 충실히 꾀해야 한다고 지적했다. 그리고 橋本(2018)는 젊은이나 지자체가 함께 지역 활성화에 대처해 온 NPO법인 지구녹화센터가 젊은이와 지역 사이에서 쌍방의 틈을 메우는 중간지원조직의 역할을 한다고 했다. 그래서 의미 있는 활로를 찾아내기 위해서는 주민이나 센터의 지역부흥협력단뿐만 아니라 외부 응원자들도 지원하는 자세가 요구된다고 하였다. 그리고 若菜(2018)는 이와테(岩手)･아키타(秋田)현 중간지원조직의 역할이나 실태와 과제 및 전망에서 조직이나 기능이 농･산촌의 과제해결에 필수적인 농촌협동력을 양성할 수 있다고 했다.

이러한 귀농이주는 이주 그 자체만의 문제가 아니라 여러 가지 지원의 필요성을 강조했는데, 농업경영을 할 경지나 주택구입 문제, 지역주민과의 제휴관계 등 많은 문제를 안고 있다. 그 중에서도 생업문제가 가장 중요하다고 할 수 있는데, 이런 점을 해결하기 위해 사전에 영농교육을 받도록 서울시는 해당 시･군과 양해각서를 체결한 후 중간지원조직으로서 체류형 지원센터에 사업위탁을 해 각종체험을 한 후 이주를 결정하도록 지원하고 있다. 그래서 귀농･귀촌지원 사업에서 중간지원조직의 체험활동은 농･산촌이주에 매우 중요하며 이주 후 생업과 생활의 안정적인 정착에도 많은 도움을 주기 때문에 적극 권장해야 할 사업이며, 결국 이것이 도농상생의 관계론적 귀농･귀촌이라 할 수 있다. 그래서 본 연구에서는 중간지원조직으로서의 체류형 지원센터에 대한 고찰을 하고자 한다.

3. 체류형 농업창업지원센터의 교육내용과 귀농지원 사업 참가자 유형

1) 체류형 농업창업지원센터의 시설과 교육내용

서울시가 위탁하는 체류형 귀농지원 사업은 농업･농촌 및 식품산업 기본법(제29조의 2 귀농어업인의 육성), 또 귀농･귀어촌 활성화 및 지원에 관한 법률(제7조의 귀농어업인･귀촌인 정착지원), 그리고 서울시 상생교류 활성화 지원에 관한 조례(제6조의 상생교류 협력사업)에 따라 이루어지고 있다. 이러한 제도적 근거 하에서 체류형 귀농지원 사업은 2017년부터 귀농･귀촌을 지원한 서울시민 중 단신이나 가족이 일정기간 농촌에 거주하면서 다양한 영농기술을 습득할 수 있도록 농촌체험 기회를 제공함으로써 안정적인 농･산촌정착을 지원하는 교육 프로그램이다. 이 사업은 일정공간에 부대시설과 경지를 타운 형태로 조성해 도시민 또는 귀농 실행단계의 예비 농업인에게 중･단기단위(1~2년 이내)로 주거를 제공하고 창업실습 및 교육 등에 필요한 시설을 건립하기 위해 시행되었다. 총 부지면적은 30,000㎡ 내외로 주요 시설은 주거 공간(50㎡ 내외), 가구별 텃밭(약 300㎡), 교육시설(세미나실, 상담실 등 약 660㎡), 공동체 실습농장(과수 및 특용작물 등 약 3,300㎡), 시설하우스(약 1,000㎡), 공동퇴비장(약 100㎡), 공동자재보관소(약 100㎡), 쉼터 등으로 구성되어 있다. 가구별 전용면적 등은 다양한 유형으로 조성할 수 있으며, 공동체시설과 실습농장의 이용은 해당 시･군이 참가자의 의견과 전문가 등의 자문을 받아 최적의 작목선택, 가구당 경지면적 배분 및 운영 프로그램 등을 수립･운영하고, 또 농업기술센터 담당자, 외부 전문가 등을 전담 배치하거나 자문을 통해 참가자들에게 각종 영농정보와 농업기술, 행정지원 등을 제공한다(귀농귀촌종합센터, https://www.returnfarm.com:444/). 각 체류형 지원센터의 시설규모는 표 1과 같다.

한편 체류형 귀농지원 사업의 교육프로그램은 위탁 시･군의 체류형 지원센터에 일임해 운영되는데, 운영기간은 시･군별로 그 기간이 조금씩 다르다. 그리고 교육내용은 각 체류형 지원센터에 따라 다소 차이가 있는데, 대부분 기본교육, 전문교육, 심화교육으로 나누어져 있다. 체류형 지원센터에서는 체류하는 동안 가구별 텃밭¹⁰⁾, 공동체 실습농장 및 시설하우스¹¹⁾ 등을 활용해 직접 농작물의 재배･포장･마케팅 등을 체험할 수 있도록 프로그램을 운영하는데, 공동체 실습농장에서는 지역특성에 맞는 과수･유실수¹²⁾(60%), 약초･산채¹³⁾(20%), 채소(20%) 등 최적의 실습･체험의 기회를 제공한다. 홍천 체류형 지원센터의 단계별 교육과정을 나타낸 것이 그림 4이다.

그림 4.

홍천 체류형 농업창업지원센터의 단계별 교육과정
자료: 홍천군농업기술센터, https://www.hongcheon.go.kr/agri.

해당 체류형 지원센터는 필요한 지역특화작목 심화교육(이론･실습･인턴 등) 및 실제정착까지 전 과정에서 원스톱 서비스 지원시스템을 구축해 운영하고 있다. 무주 체류형 지원센터에서는 식품가공 발효, 장류, 농･식품가공 및 농촌관광도 교육하고 있으며, 고창 체류형 지원센터에서는 SNS를 활용한 직거래 마케팅과 스마트 팜, 법률교육, 목공 등 폭넓은 주제로 교육을 한다. 또 구례 체류형 지원센터에서는 친환경농업대학 영농정착 기술교육, e-비즈니스 리드 양성교육 및 야생화 특구로서 다양한 식용 꽃의 활용 등으로 꽃차 자격취득과정도 운영하고 있다. 그리고 강진 체류형 지원센터에서는 한지･가죽공예, 목공 등 문화교육도 병행한다. 한편 영주 체류형 지원센터에서는 트랙터･관리기･예초기 등 농기계 활용법뿐만 아니라 굴삭기･종자기능사와 양계 및 곤충･양봉 등 귀농 후 정착에 도움이 되는 맞춤형 교육이 행해지며, 버섯재배를 하고자 하는 참가자와 담당자가 논의를 거쳐 과목을 개설하기도 한다. 그리고 귀농지원 참가자 중에 드론을 조작할 줄 아는 교육생이 있어 드론 수업도 진행했다.

2) 체류형 귀농지원 참가자와 그 유형

서울시 체류형 귀농지원 사업의 지원 자격조건은 서울시에 3년 이상 거주하고 지원당시 65세 이하의 시민으로, 이들은 농･산촌에 대한 이해 → 실습 → 적응 등 모든 과정을 체험하게 된다. 그런데 각 체류형 지원센터에는 서울시민뿐만 아니라 전국의 다른 도시 洞주민들도 함께 교육을 받는다¹⁴⁾. 체류형 귀농지원 사업 참가자는 장기적인 체험활동을 하는 관계인구라고 할 수 있다. 이러한 관계인구는 지역 주민들과 적극적이고 다양한 관계나 그 족적을 가시화한다는 점에서 정주인구와 교류인구와는 다른 현상을 나타낸다(中川, 2019, 2). 해당 시･군의 체류형 지원센터에 입소한 서울시의 귀농･귀촌지원 참가자는 거주비와 교육비 명목의 체류비 60%(가구당 월 9만∼15만원)와 상해 보험료를 지원 받는데¹⁵⁾, 서울시는 2017년에 28가구가 5개 시･군의 체류형 지원센터에서 귀농지원사업의 교육을 받았다¹⁶⁾. 그 후 2018년에 32가구, 2019년에 6개 시･군, 2020년 8개 시･군, 2021년에는 영천을 포함해 9개 시･군으로 모두 207가구가 선정되어 참가했는데¹⁷⁾, 제천･영주 체류형 지원센터에서 40가구 이상이 교육을 받았다. 제천과 영주의 체류형 귀농지원 가구수가 많은 것은 먼저 건립된 점도 있지만 서울시에서 거리가 상대적으로 가까워 교통이 편리하기 때문이고, 무주는 대도시와 가까워 선택한 것이라 할 수 있다. 늦게 선정된 홍천 체류형 지원센터의 선호도 역시 서울시로부터 상대적으로 거리가 가까워 참가자가 많았다(표 2).

귀농･귀촌지원 참가자의 참가신청 당시 연령층 구성비를 보면 60~64세가 가장 많았고, 이어서 55~59, 50~54세의 순으로 50~64세가 약 2/3를 차지했으며 39세 이하는 14.2%로 낮았는데, 이는 2020년 전국 귀농이주자의 연령층 구성비(50~59세 35.1%, 60~69세 32.3%, 39세 이하 10.9%)보다 높았다. 또 성으로 보아 여성이 42명(28.9%)으로 2020년 전국의 32.4%(귀농이주자 12,570명)보다는 낮았다. 그리고 이전직업은 회사원이 38.2%로 가장 많았고, 이어서 (교육)공무원, 자영업의 순으로 63.2%를 차지해 이들은 농･산촌에 관심이 많고 새로운 라이프 스타일을 추구하고자 도시에서 농･산촌으로 이주하려는 귀농･귀촌의 움직임과 정년퇴직을 계기로 농･산촌에 정주하려는 시민들이다. 그리고 해당 체류형 지원센터를 선택한 이유는 고향이기 때문이 20.8%로 가장 많았고, 이어서 자연환경이 좋아서, 서울시에서 가까워, 연고가 있기에의 순으로, U･I턴을 하는 경우나 자연환경의 혜택을 누릴 수 있는 곳에 체류하면서 자기실현을 경험하거나, 거주지에서 가까워 왕래하기 좋은 곳이기 때문이다. 또 인적네트워크를 중시하는 경향도 많았다(표 3).

다음으로 이러한 개인적 속성을 가진 귀농지원 참가자의 교육 중 인터뷰 자료를 분석해 귀농･귀촌유형을 살펴보면 그림 5와 같이 7유형으로 구분할 수 있다. 7개 유형 중 4개 유형이 체류형 지원센터에 입소하기 전에 농업에 대한 각종경험을 쌓은 참가자가 35.9%, 사전에 경험이 전혀 없는 참가자가 약 2/3였다. 또 체류형 지원센터에서 교육을 받은 후 또 다른 연수 등으로 귀농준비를 하거나 귀농･귀촌을 한 비율이 61.3%였고, 나머지 38.7%는 교육을 받은 후 아무런 귀농･귀촌 관련조치를 취하지 않았다. 그리고 귀촌참가자 가구는 35가구(23.3%)로 귀농참가 가구보다 많았고, 귀농･귀촌을 한 참가자는 35.8%를 차지했다. 한편 체류형 귀농지원 사업이 끝난 다음해 9월에 체류형 지원센터의 귀농･귀촌지원 참가자에게 설문조사한 결과는 표 4와 같이 귀농･귀촌가구수가 48.4%를 차지했고 귀농예정자 가구는 27.3%, 포기한 가구는 21.7%로 교육 중보다 귀농･귀촌한 참가자가 많았다. 이는 체류형 지원센터 퇴소 후 향후 2년 이내에 해당지역으로 귀농을 하고자 하는 지원자 중에서 귀농교육을 100시간 이상 이수한 자를 참가조건으로 했기 때문이라 생각한다(농림축산식품부 보도자료, 2014년 1월 13일). 또 귀농교육을 받은 시･군¹⁸⁾에 이주해 정착한 참가자는 39.1%로 다른 시･군으로 귀농･귀촌할 경우 농･산촌 생활방식, 전통문화 등 새로운 체험프로그램으로 정착준비를 해야 하기 때문인데 그렇게 하지 않을 경우 미스매치(mismatch)가 발생하게 된다.

그림 5.

체류형 농업창업지원센터의 교육 중 서울시민의 귀농･귀촌 유형(2017~2021년)
자료: 표 3과 같음.

4. 체류형 농업창업지원센터의 협력적 역할과 개선점

여기에서는 체류형 귀농지원 사업 참가자가 지원센터에서 체험한 것을 바탕으로 중간지원조직의 협력적 역할과 참여에 따른 개선점을 파악하고자 한다.

1) 협력적 역할

체류형 지원센터는 귀농･귀촌지원 참가자의 과제해결을 위해 서울시와 상호작용하면서 협력관계를 구축하기 위한 중간지원조직의 이해당사자이다. 이러한 점에서 한층 더 지역 외에 중간지원을 하는 조직이 필요하고, 중간 지원적 역할은 보다 더 다양화되어야 한다(若菜, 2018, 513). Emerson et al.(2012)은 협력적 거버넌스(collaborative governance)가 공적목표를 수행하기 위해 중앙-지방정부, 공공-민간-시민사회 부문의 다양한 행위주체자들을 참여시키는 의사결정체제 및 관리과정이라고 했다. 그래서 다양한 귀농･귀촌지원 행위주체자가 인터뷰 조사에서 그들의 의사를 개진함으로써 체류형 지원센터는 보다 나은 협력적 역할을 하게 된다.

귀농･귀촌지원 참가자와의 인터뷰 조사에서 그들의 만족도가 높았던 점은 양 기관간의 협력이 잘 이루어졌다는 것을 의미한다. 먼저 지원 사업으로 개인 텃밭을 배정하고 공동체 실습농장과 비닐하우스에서 직접 농작물을 재배하는 이론･실습교육이 전문 강사와 선도농가 및 귀농인에 의해 체계적으로 이루어졌다는 점은 모든 체류형 지원센터에서 공통적이다. 이는 창업의 성공률을 높이는데 체계적이고 실전중심의 실용적인 농업교육을 통해 창업자의 역량과 창업지원을 강화시킨다는(김미홍 등, 2017, 45) 점에서 중요하다. 또 농기계 사용법 및 각종 기능사 교육지원이나 특화작물 재배에 관한 실질적인 교육이 이루어졌다는 점 또한 중간지원조직으로서의 역할을 잘 수행했다는 것이며 어떤 작물을 재배할 것인가에 따라 귀농이주지가 결정된다. 그리고 참가자의 의견을 반영한 교과목 강사의 교육이나 귀농인, 전문가, 멘토에게 자문을 받거나 귀농협의회회원이나 귀농인, 마을이장 등과의 소통은 농촌에서의 생업문제와 더불어 라이프 스타일을 청취하는데 도움이 되는 지원이고, 지역커뮤니티의 선정은 주민들과의 관계를 맺는데 중요한 요소이다. 이밖에 토지와 주택구입의 관련 법률교육 및 정보의 제공이나 참가자를 포함한 인적 네트워크의 확대는 귀농･귀촌의 세 가지 걸림돌인 주거, 생업, 지역커뮤니티의 문제를 해결하는 협력적 지원이라 하겠다(표 5).

2) 참여에 따른 개선점

참여성은 관련쟁점을 가진 이해당사자의 의견이 거버넌스 구조에 반영되는지 여부를 의미한다. 이런 의미에서 거버넌스는 지역공동체 수준에서 적합한 요소로 구성원들의 참여, 외부로부터 간섭이 없는 자율적인 운영, 구성원간의 네트워크 및 상호의존의 세 가지로 파악된다(박세훈 등, 2009, 210). 귀농･귀촌지원 참가자들은 중간지원조직에서 제공된 각종 지원 사업에 참여해 문제점을 인식하고 보다 발전적인 의견을 개진해 거버넌스에 참여하게 된다. 이를 통해 체류형 지원센터뿐만 아니라 서울시에도 그 의견이 반영됨으로써 귀농･귀촌지원 참가자는 체류형 귀농지원 사업을 활성화시키는 역할을 한다. 먼저 영농교육의 개선점이 가장 많은데, 선도농가 현장실습의 확대를 요구하고, 실질적인 농사를 직접 배울 수 있는 멘토와 멘티 활용¹⁹⁾의 확대를 기대하고 있다. 그리고 어려운 용어, 생소한 이론위주의 교육탈피는 무경험자가 약 2/3를 차지하고 있기 때문이다. 다음으로 전문성 강화는 심화과정교육의 필요성을 요구하며, 토지와 주택문제는 지역의 경지정보나 주택구입 및 건축 관련 정보시스템의 구축을 의미한다. 지역의 빈집활용 문제는 지역사회가 주체적으로 빈집과 그 소유주의 정보를 수집해 物件의 현황파악을 하고 빈집과 희망자를 매치시켜 이주생활지원을 도와야 한다. 또 주민과의 연계에서는 마을이장이나 지역주민을 만나 농･산촌 정서의 조언을 듣고, 마을의 모임이나 동아리활동에 참여해 적응기회를 갖는 등 지역주민과 다방면의 융화를 기대하기 위한 것이다. 그리고 생활형 귀촌과 농산물 생산･판매 귀농을 구분한 맞춤형 교육의 필요성을 요구하고, 귀농지원 참가자를 위한 중요한 정보와 홍보를 제공하기를 희망하고 있다(표 6). 그밖에 귀농교육에 참가하는 동안 경제활동을 할 수 없어 경제적 어려움이 발생하기에 농촌희망일자리 인력지원 사업 등에 참가할 수 있도록 해야 할 것이다. 그리고 귀농이주자는 그들의 경영체에 6차 산업화를 채택해 인증을 획득하기 때문에(尹堵鉉･高柳, 2019) 이에 맞는 교육도 필요하다. 이러한 체류형 지원센터에 대한 개선요구가 많거나 기능향상에 맞춰가는 선순환이 없으면 참가자가 줄어들고, 중간지원조직 역할의 질이 떨어지면 적절한 평가로 이어지지 않고 사업비도 줄어드는 악순환에 빠지게 된다.

이상, 지원의 협력적 역할과 참여에 따른 개선점에서 시 지자체와 중간지원조직과의 지원체제 만들기와 운영과제를 나타낸 것이 그림 6이다. 시 지자체에서는 협력실시에 따른 예산확보, 협력추진체제 만들기로 참가자 모집 시 귀농에 대한 열의가 높은 지원자를 선별해 교육의 효율성을 높이는 등 각 시 지자체간의 협력이 필요하다고 하겠다. 또 각 시 지자체와 중간지원조직의 담당자가 함께 사업의 취지와 귀농이주를 돕는 방법을 논의하는 기회를 가졌으면 한다. 이를 위해 참가자 모집의 정교화와 젊은 층의 참여를 높이기 위한 맞춤형 홍보강화로 각종 SNS의 활용을 활성화해야 할 것이다. 한편 중간지원조직은 보다 효과적인 지원체제를 갖추기 위해 클라우드형 지원도구의 활용으로 지원자간의 정보공유나 커뮤니케이션을 원활하게 하는 틀을 만들고, 복수의 중간지원조직에 의한 테마별 연구회나 정기적인 과제 및 지원 노하우의 공유 등을 모색해야 할 것이다. 이에 참가자의 자율적인 활동을 위한 시스템을 구축하고, 담당자의 역할강화 및 참가자들의 요구와 예상 교육프로그램을 개설해야 할 것이다. 그리고 중간지원조직이 안고 있는 과제로는 주택 및 토지 구입, 사업의 확대, 예산증액, 적극적 홍보 및 관리강화, 체류 중 경제활동의 문제 등이 그것이다. 특히 귀농･귀촌의 정착률을 높이기 위해서는 주택과 토지문제가 해결되어야하기에 시･군은 빈집과 경지의 정보시스템을 구축해야 할 것이다. 그리고 복수의 중간지원조직간의 제휴나 시 지자체의 지원에 대한 대응도 해 나가야 할 것이다.

그림 6.

중간지원조직의 지원체제 만들기와 운영과제

5. 결론

본 연구는 서울시가 귀농･귀촌지원 참가자에게 중간지원조직의 역할을 하는 해당 시･군 체류형 지원센터에 위탁영농교육과 각종 활동을 지원하는데, 이에 대한 교육당시와 그 후의 귀농･귀촌지원 참가자 유형변화를 살펴보고 중간지원조직의 협력적 역할 및 개선점을 파악하는 것을 목적으로 한다.

2017년부터 귀농을 희망하는 서울시민 중 단신이나 가족이 일정기간 농촌에 거주하면서 다양한 영농기술을 습득하고 농촌체험 기회를 가짐으로써 안정적으로 농･산촌에 정착할 수 있도록 9개 시･군의 체류형 지원센터에서 위탁교육 받고 있다. 체류형 지원센터는 기본･전문교육부터 지역특화작목 심화교육(이론･실습･인턴 등) 및 실제정착까지 전 과정에 대한 원스톱 서비스 지원시스템을 구축해 운영하고 있다. 관계인구로서 참가자들은 50~64세 연령층과 회사원, (교육)공무원, 자영자가 많았는데, 이들은 농･산촌에 관심이 많고 새로운 라이프 스타일을 추구하고자 도시에서 농･산촌으로 이주하려는 귀농･귀촌의 움직임과 정년퇴직을 계기로 농･산촌으로 정주하려는 시민들이다. 그리고 해당 체류형 지원센터를 선택한 이유는 U･I턴을 하는 경우나 자연환경의 혜택을 누릴 수 있는 곳에 체류하면서 자기실현을 경험하거나 거주지에서 가까워 왕래하기 좋은 곳이기 때문이다. 또 인적네트워크를 중시하는 경향도 나타났다.

체류형 지원센터에 입소하기 전에 농업에 대한 무경험자가 많았고, 체류형 지원센터에서 교육을 받은 후 또 다른 연수 등 귀농을 준비하거나 귀농･귀촌을 한 비율이 약 61%이고, 나머지 참가자는 교육을 받은 후 아무런 귀농･귀촌관련 조치를 취하지 않았다. 그리고 귀촌보다 귀농지원 참가가구수가 많았고, 귀농･귀촌한 참가자는 약 1/3을 차지했다. 한편 체류형 귀농지원 사업을 수료한 10개월 후 귀농･귀촌을 한 가구수는 약 반을 차지했고 귀농예정자 가구와 포기한 가구는 각각 약 1/4로 교육 중보다 귀농･귀촌한 참가자수가 많았는데, 이는 체류형 지원센터 퇴소 후 향후 2년 이내에 해당지역으로 귀농을 하고자 하는 지원자 중에서 귀농교육을 100시간 이상 이수한 자를 참가조건으로 했기 때문이다. 그리고 교육을 받은 시･군에 이주 정착한 참가자는 약 40%를 차지했다.

체류형 지원센터의 협력적 지원과 참여에 따른 개선점에서 시 지자체는 협력에 따른 예산확보, 협력추진체제 만들기로 참가자 모집 시 귀농에 대한 열의가 높은 지원자를 선별해 교육의 효율성을 높이는 등 각 시 지자체간의 협력이 필요하다고 하겠다. 또 각 시 지자체와 중간지원조직의 담당자가 업무에 관한 논의의 기회를 가졌으면 한다. 이를 위해 참가자 모집의 정교화가 필요하고, 젊은 층의 참여를 높이기 위해 맞춤형 홍보강화로 각종 SNS의 활용을 활성화해야 할 것이다. 한편 중간지원조직은 보다 효과적인 지원체제를 갖추기 위해 클라우드형 지원도구의 활용으로 지원자의 정보공유나 커뮤니케이션을 원활하게 하는 틀을 만들고, 복수의 중간지원조직에 의한 테마별 연구회나 정기적인 과제 및 지원노하우의 공유 등을 도모해야 할 것이다. 이에 참가자의 자율적인 활동을 위한 시스템을 구축하고, 담당자의 역할강화, 참가자들의 요구와 예상 교육프로그램을 개설해야 할 것이다. 끝으로 중간지원조직이 안고 있는 과제로는 주택 및 토지 구입, 사업의 확대, 예산증액, 적극적 홍보 및 관리강화, 체류 중 경제활동의 문제 등이 그것이다. 특히 귀농･귀촌의 정착률을 높이기 위해서는 주택과 토지문제가 해결되어야하기에 시･군은 이에 대한 정보시스템을 구축해 빈집과 경지를 활용하는 방안을 마련해야 한다. 그리고 복수의 중간지원조직간의 제휴나 시 지자체의 지원에 대한 대응이 필요하다고 하겠다.

중간지원조직은 인구감소시대에 기존의 섹터가 할 수 없는 것이 많아지기 때문에 앞으로도 더욱 필요성이 높아질 것으로 예상된다. 항상 새로운 과제인식과 해결해야 할 기량의 적응력이 요구되지만, 경험을 거듭하는 가운데 기량이나 노하우는 착실하게 조직에 축적된다. 중간지원조직이 협력하고 지원조직과의 성격이 잘 맞는 과제를 고도화하기 위해서는 중간지원조직간의 네트워크나 제휴는 높아가는 사회적 사명에 대응하기 위해서도 매우 유효하다고 할 수 있다. 이러한 면에서 귀농･귀촌의 많은 정보와 조직을 갖고 있는 농림수산식품교육문화정보원 귀농･귀촌종합센터가 조직하는 플랫폼²⁰⁾에 각 시･군 귀농귀촌 지원센터가 중간지원조직으로서 영농, 창업, 일자리, 주택, 토지 등의 지역플랫폼²¹⁾이 되어 농업기술센터의 체류형 지원센터, 그리고 시･군 귀농･귀촌 협의회 등을 네트워크킹 해야 할 것이다.