1. 서론

국제적으로 지속가능개발목표(Sustainable Development Goals ; SDGs)가 강조됨에 따라 지역정책에서도 질적개선의 필요성이 커지고 있다. 이는 지역에서도 양적 측면보다는 질적 개선, 지속가능성, 회복력(resilience)을 염두에 두고 사회 통합적인 발전모델을 추구해야 한다는 점을 말해주고 있다. 연관하여 기술 혁신과 지역 경제의 구조적 전환을 촉진하기 위해 산업 다각화 전략, 지역 회복력 및 문화･사회 응집력 강화, 삶의 질 기반 고용 친화적 지역특화산업 지원 등이 지속가능한 발전을 위한 중요 과제로 등장하고 있다(하수정 등, 2014; Park, 2015; Martin et al., 2016).

국내에서는 지역특화산업 강화 및 균형발전을 위한 정책에도 불구하고, 수도권에 산업 역량이 집중되면서 비수도권과의 지역 격차는 심화되고 있는데, 특히 지방에서는 고령화와 경제활동인구의 감소와 맞물려 문화적인 삶의 질도 점차 떨어지고 있다. 이에 대응하여 문화향유 기회의 보장을 포함하여 문화환경 취약지역¹⁾ 정책을 위한 기준 설정 및 발전 방향에 관한 새로운 모델을 정립할 시점이라고 판단된다. 일반적인 취약지역에 대한 논의와 연구들은 낙후지역이라는 개념으로 나타나고 있으나, 문화에 대한 취약지역에 대한 연구는 개념과 방향성, 활용이라는 측면에서 뚜렷한 방향성을 제시하지 못하고 있는 것이 사실이다. 조용순(2020)의 최근 연구가 이 부분에 대한 논의를 펴고 있어 의미가 있으나, 법제도 수립이라는 차원에서 기본적인 방향을 다루고 있는 수준이다.

장소맞춤형 지역정책으로의 전환과 코로나 이후 환경변화로 문화의 영향력은 더욱 커지고 있다고 할 수 있다. 기본적인 삶의 질 제고를 위한 문화예술의 향유기회 증대라는 측면에 문화와 창의력을 기반으로 하는 산업의 융합화가 더해지면서 문화의 도구적 측면에서 나아가 산업과 경제, 지역, 예술에 미치는 포괄적인 문화적 영향력이 더욱 강화되는 추세이다. 문화가 지역 발전에서 중요한 역할을 수행할 수 있다는 새로운 관점에서 문화는 지속성 있는 발전정책의 중심에 놓이게 되었으며, 미래 발전 전략을 수립할 때 고려해야 하는 핵심 개발 의제로서 언급되고 있다(장호수, 2015). 또한 인간 중심의 도시재생 패러다임에 대한 적극적인 수용과 전환, 문화와 예술에 바탕을 둔 ‘인문학적 도시자산’의 개발이 지역발전의 중요한 화두로 등장하면서 문화와 일상성에 주목한 지역발전 모델의 의미도 중요해지고 있다(이병민･남기범, 2016). 문화는 그 자체로 신성장동력이자 기존 산업의 부가가치를 높이는 촉매제로 인식되기도 하지만, 경제･사회의 구조적 변화에 신속히 대응할 수 있는 역량, 즉, 문화적 회복력(cultural resilience)으로 기능하기도 한다(노영순, 2017; Strand and Peacock, 2003).

이에 따라 취약지역을 판단하는 데 있어 인프라와 접근성, 재정자립도 등 경제적 지표뿐 아니라, 문화적 요인도 매우 중요함이 강조되고 있다. 기본적인 삶의 기회와 삶의 질 제고라는 기본적인 기준에 더하여 전통 지식이나 일상 문화 등 그동안 주목하지 않은 지식과 기존 지역경제부문의 결합, 문화를 통한 창의적 활동, 그리고 문화콘텐츠와 가치 등으로 대표되는 상징적 지식기반의 고려 등이 강조되고 있다. 나아가 지역의 체질 개선과 공동체 회복, 기반 조성을 위한 장기적인 목표의 기여 등도 취약지역을 판단하는 중요한 요인으로 경제지표와 차별적으로 고려해야 할 것이다. 지리적 불평등과 관련하여 OECD의 보고에 따르면, 문화적 차원이 반드시 경제적 차원과 일치하는 것은 아니며 특정 장소에 뿌리내린 정체성과 맥락에 따라, 지역별 특성이 차이가 나며, 문화변화에 익숙한가, 저항적인가 하는 특성들은 오히려 경제적 격차와 반대로 나타날 수도 있다고 알려지고 있어 문화를 중심으로 한 시각이 강조될 필요가 크다(OECD, 2019).

국내에서는 특히 국정과제²⁾ 및 지역문화진흥법에 따라, 문화적으로 취약한 지역의 우선 지원을 위해 기준을 개발하고, 이에 대한 정책적 지원 방안 마련이 필요하다는 목소리들이 커지고 있다. 관련된 지역문화진흥법 제9조에 따르면, 농산어촌 등 문화환경이 취약한 지역에 필요한 시책을 마련하여야 하며, 주민의 문화예술향유 기회를 보장하기 위한 사업을 우선 시행할 수 있어, 이에 문화환경 취약지역의 기준을 개발하고 정책적 지원 방안을 제시해야 한다는 목소리들이 커지고 있다. 문화를 중심으로 하는 가치기반 토대구축(value-based foundation)을 통해 지역의 가시적, 비가시적인 영역 자산(territorial assets)이 축적되고 새로운 지역발전 경로를 창출하는 과정에 주목할 필요가 있다(허동숙･이병민, 2019). 지역 경제의 지속가능한 성장을 위해 산업 역량에 초점을 맞추는 전략도 중요하지만 이에 앞서 문화를 중심으로 하는 가치기반 토대구축이 선결 과제라는 것이다.

기존 중앙주도의 인프라 중심 의존형 성장 전략에서 탈피하여 지역이 주도하는 소프트웨어 중심, 특히 문화를 기반으로 하는 지역착근형 사업 추진 방식으로서의 정책 방향 전환 등도 고려되고 있는데 예를 들어, 지역문화진흥법과 지역문화진흥기본계획에서 문화격차 해소를 위한 기준 수립과 지원사업이 언급되고 있으며, 이에 따라 지역 주도 하에 문화적 혁신역량을 발견하고 전략을 수립하기 위한 전략 필요성이 증대되고 있다. 그러나, 현재까지 기준 개발 및 실태 파악에 따른 구체적인 실행전략은 충분히 제시되지 않고 있으며, 도시재생사업을 통한 스마트도시 구현이나 지역 경제 활성화 등 하드웨어 중심 사업이 대부분으로 질적사업 성과에 대한 연구는 미흡한 수준이다(임상연 등, 2019).

따라서, 본 논문은 다음과 같은 연구 목적을 갖고자 한다. 취약지역 지원정책에 대한 다양한 정책을 살펴보고 문화적인 적용을 위한 시사점을 도출하되, 거시적으로는 전체적인 기존 정책 등의 종합적인 분석을 통해 문화환경 취약지역에 대한 낙후도 관련 문화적 의미를 살펴보고, 문화환경 취약지역 지원방향 설정 및 지원체계 개편을 위한 논리적 정당성과 가능한 제도개선 방안을 마련해보고자 한다. 구체적으로는 다양한 사례 등을 참고하고, 문화적 상황에 근거하여 기존연구를 발전시켜 유형별 특성에 맞추어 구체적인 지역적용 방안에 대한 모델화를 시도하려 한다. 이를 통해 문화환경 취약지역 기준 마련이 한국적 상황에서 어떠한 형태로 구체화할 수 있는지 지역정책 관련 논의에 대한 실제적인 방향성을 고민해보려 한다.

2. 문화환경 취약지역에 대한 논의들

1) 문화환경 취약지역의 개념

일반적으로 낙후지역(distressed area)은 발전지역에 대한 상대적 개념으로 자연조건이 열약하고 경제기반이 부족하며 인구의 유출이 심하고 재정이 빈곤하여 발전지역보다 활력이 없으며 상대적으로 경쟁력이 떨어지는 지역을 의미하는데(한국지방행정연구원, 2008), 이에 낙후성이란 자연 및 경제 조건, 인적 조건 등 지역이 보유하고 있는 자원과 잠재력 등의 차이가 심하여 지역 간에 상대적인 격차가 나타나는 것으로 볼 수 있다. 또한, 낙후지역은 일반적으로 발전(개발) 지역에 대한 상반된 개념으로 저개발지역이나 성장침체지역의 의미를 담고 있으며, 취약성에 의해 정부의 정책적 지원이 없이 자족적으로 지역주민의 복지증진 및 지역개발이 곤란한 지역으로 이해할 수 있다(국토해양부, 2009).

이 논문에서 관심을 두고 있는 문화 관련 낙후지역의 특성은 문화환경 취약지역에서 찾아볼 수 있다. 지역문화진흥법에서의 “문화환경 취약지역”에 대한 내용은 제9조 문화환경 취약지역 우선 지원 등에 관한 내용으로 지역문화진흥법 설립 목적에 맞춰 문화환경이 취약한 지역에 필요한 지원과 시책을 마련해야 함을 포함하고 있다. 이때, 지역문화진흥법 시행령 제6조는 문화환경 취약지역 선정 및 지역에 관한 내용으로 문화소외계층, 도서･벽지 및 폐광 지역 등 문화예술 향유 기회가 적은 계층 및 지역을 대상으로 함을 명시하고 있으며, 또한, 문화격차 해소 및 문화환경 개선의 필요성이 인정되는 지역을 추가로 지원할 수 있다고 나와 있다.

유사 개념으로서는 ‘소외 및 낙후지역’이 있는데, 문화환경 취약지역의 경우는 지역의 낙후성에 “문화” 측면의 낙후성까지 포함한다고 할 수 있다. 관련하여 낙후지역의 일반적 특성에 비추어 ｢국가균형발전특별법｣에서 정의하는 낙후지역은 성장촉진지역, 특수상황지역, 산업위기 대응특별지역 등이 있으며, 이 중에서 ‘성장촉진지역’은 생활환경이 열악하고 개발수준이 현저하게 저조하여 해당 지역의 경제적･사회적 성장을 촉진하는 데 필요한 도로, 상수도 등의 지역사회기반시설의 구축 등에 국가와 지방자치단체의 특별한 배려가 필요한 지역으로 나와 있다.³⁾ 이러한 지역들은 기본적인 환경과 함께 문화격차도 나타날 가능성이 큰 지역인데, ‘문화격차’의 경우는 문화접근성 약화 등의 특징이 나타나며, 지역 내 다양한 문화 주체들이 문화시설과 문화콘텐츠에 접근하여 즐기거나 누리거나 이를 통해 삶을 풍부하게 할 수 있는 기회와 만족도의 차이로 정의할 수 있겠다(박태선 등, 2015).⁴⁾ 이때, 성장촉진지역의 지표 중 ‘지역접근성’ 항목의 경우 주민들이 생활에서 실제로 체감하는 지역낙후도로서의 생활 인프라 접근성 수준을 반영하기 위하여 문화시설을 포함하는 생활인프라 환경에 대한 접근성을 반영하였음에 주목할 수 있다.

2) 문화환경 취약지역 관련 선행연구

관련하여 문화환경 취약지역의 특성 및 기준, 유형 등에 대한 연구는 쉽게 찾아보기 어려우나, 유사하게 성장촉진 지역을 대상으로 지역 맞춤형 낙후지역 정책을 위한 유형구분 및 특성을 구분한 연구에서는 공간적 특성과 사회경제적 구조의 차이에 따라 4개 유형으로 구분하여 효과적인 지역발전을 위해 차별적인 정책을 추진할 필요가 있음을 주장한 바 있다(이원호･안영진, 2011). 이와 함께, 도시기능 등을 살펴보면 행정도시, 군사도시, 문화도시, 상업도시, 공업도시, 휴양도시 등으로 구분되며, 중심성에 대한 측정에 따라 중심도시와 주변지역으로 구분할 수 있으며 기초생활권의 관점에서 인구, 소득과 서비스 접근성 등을 기준으로 나누어 도시형, 도농연계형, 농산어촌형으로 유형화한 연구도 있다(홍준현, 2011). 농촌지역에만 국한해서는 기본적으로 인구감소와 경제활동을 감안, 특징을 고려하여 인구급감형, 도농복합형, 전업농가형으로 구분한 사례도 있다(김광익･이은하, 2020).

문화와 관련해서는 문화체육관광부에서 발간하는 지역문화실태조사 결과에 반영된 지역문화 종합지수를 참조할 수 있다. 지방자치단체의 문화분야 공공서비스 공급 현황 파악 등이 주목적이기는 하지만, 2017년 조사에서 문화정책, 문화자원, 문화활동, 문화향유의 4대 분류에 28개의 문화지표를 적용해 문화예산 등 지자체의 의지를 파악할 수 있어 의미가 크다(문화체육관광부, 2019b).⁵⁾

또한, 문화환경 취약지역의 파악을 위해 지역 간 문화격차를 살펴본 국토연구원의 연구에서는 문화서비스의 공급과 수요를 나누어 공급적인 측면에서는 문화향유 기회의 격차, 수요측면에서는 문화향유 만족도의 격차라는 두 가지 관점에서 현황과 문제점을 분석한 연구가 있다. 이때 문화향유 기회의 격차는 주로 문화시설과 관련된 시군구별 통계자료의 평균(절대적 격차)과 변이계수(상대적 격차)를 이용하여 분석하였으며, 문화향유 만족도의 격차는 도시규모별로 대표적인 사례지역 5곳을 선정하여 지역주민들을 대상으로 심층면담조사를 실시하여 분석하였다. 이때, 예상되는 바와 같이 수도권은 거의 모든 항목에서 문화향유 기회 여건이 양호한 것으로 나타났으며, 상대적으로 군급도시와 농촌지역은 다른 도시규모에 비해 문화향유 기회 여건이 불리하고, 문화시설의 규모도 작으며, 분석항목의 도시 간 격차도 특･광역시 자치구보다 다소 큰 것으로 나타난 바 있다(박태선 등, 2015).

이러한 논의와 함께 문화환경 취약지역 관련 법률 검토 및 유사 개념의 정의를 살펴본 결과, 문화환경 취약지역의 요건은 다음과 같이 정리하고 있다. ｢지역문화진흥법｣에서는 문화환경 취약지역을 ‘문화소외계층이 다른 “지역”에 비하여 상대적으로 많이 거주하고, 도서 ･벽지 및 폐광 지역과 같이 문화예술 향유 기회가 적은 지역’으로 표현하고 있어 문화환경 취약지역은 일정의 특수한 지리적 범위를 지칭하는 것으로 볼 수 있다. 또한, 낙후성은 지역이 보유하고 있는 자원과 잠재력의 지역 간 비교에서 그 차이가 나타나는 것이고, 문화격차란 지역 내 문화접근성 및 문화 향유 측면의 차이로 파악할 수 있어 “지역”이라는 공간적 개념이 주요한 요소라고 판단할 수 있다. 이에 대해 지원요건을 살펴보면, ｢지역문화진흥법｣에서는 앞에서 강조된 바와 같이 문화환경이 취약한 지역을 대상으로 국가와 지방자치단체가 문화예술 향유 기회 보장을 위한 사업을 우선적으로 시행할 수 있다고 명시하고 있다. 정리해보자면 유사 개념을 살펴본 결과, 문화환경 취약지역은 ‘지역 내 “문화” 보유 자원과 잠재력이 낮고, 인구･경제･재정 상태 등이 타 지역에 비해 열악하여 문화격차가 나타나며 문화 활력이 저조한 지역으로 국가와 지방자치단체의 지원이 필요한 지역’이라고 나름 정의할 수 있을 것이다.

3. 문화환경 취약지역 관련 기준과 지표

1) 문화환경 취약지역 관련 기준들

잠정적인 조작적 정의를 토대로 기준의 기준과 지표가 문화환경 취약지역에 적용 가능한지, 어떠한 내용이 추가되어야 할지를 고민해보고자 한다.

앞에서 살펴본 바와 같이 대표적인 낙후지역 지원사업 대상이 되는 성장촉진지역은 생활환경이 열악하고 사회적․경제적 성장촉진을 위해 기반시설 구축 등을 목표로 하는 곳으로 국토교통부장관, 행정안전부장관이 5년 주기로 공동 지정을 하고 있으며, 균특법령에 따라 인구․소득․재정․접근성 4개 항목을 평가하되, 소득 부문에는 지역의 경제 활력도를 대변하는 ‘GRDP(지역내총생산)’ 지표를 추가하고, 접근성 부문에는 기존 지역접근성 외에 지역 주민들이 실제로 체감하는 낙후도를 반영할 수 있는 ‘생활SOC 접근성’ 지표를 추가하여 보완한 바 있다. 이를 통해 인구, 지역접근성 등 인프라 위주의 지표가 사용됨을 알 수 있다.⁶⁾

관련해서 다양한 지역개발사업 등이 체계적이지 못한 점이 있어 2014년 지역개발 및 지원에 관한 법률이 제정 시행됨에 따라 지역균형개발법 상 특정지역, 개발촉진지구, 신발전지역법상 신발전지역을 지역개발지원법상 지역개발사업구역으로 통합운영되는 시책이 있었으며, 관련된 지표도 매우 다양하다. 낙후지역 제도별 선정지표를 살펴보면, 성장촉진지역은 인구부문의 연평균 인구변화율을 포함하여 앞의 지표들이 구성되어 있고, 지역활성화지역은 인구, 재정, 경제부문 총 5개 지표, 개발촉진지구는 인구, 재정, 경제, 기반시설, 지역발전잠재성 부문 총 8개 지표, 신활력지역은 인구, 재정, 경제부문 총 4개의 선정지표를 낙후지역 평가지표로 활용해왔음을 알 수 있다(국토교통부, 2019). 특히 개발촉진지구 낙후지역형 지표의 경우 인구밀도, 인구변화율, 주민세, 재정지수, 노령화지수, 도로율, 지역접근성 등 인구와 인프라 지표가 주로 사용되었음을 확인할 수 있다.

관련하여 한국농촌경제연구원 ‘지역발전지수(RDI)’도 눈여겨볼 필요가 있는데, 2009년부터 전국 시･군을 중심으로 지역의 발전 정도와 잠재 역량을 진단하기 위해 지역발전지수를 발표하고 있으며, 2020 지역발전지수는 기존의 큰 틀을 유지하되 문화적인 의미를 포함하여 가중치 및 활용 데이터 등을 개선･보완하고 있다. 정부의 공식 통계를 바탕으로 삶터(생활서비스), 일터(지역경제력), 쉼터(삶의 여유공간), 공동체의 터(주민활력)의 4개 영역별 지수와 영역별 지수의 종합으로서 지역발전지수를 분석하였는데, 지방소멸위험지수의 대척점에 있는 개념으로 지역의 인구 성장 잠재력을 측정할 수 있는 대안적 지수를 개발했다는 점에서 의미를 찾을 수 있다. 이때 쉼터 영역에 문화향유기반으로서 문화기반시설 수를 포함하고 있음이 특이점으로 꼽을만하다(한국농촌경제연구원, 2020a).

공급이 아닌 수요 입장에서 질적인 지표를 다룰 필요성이 증가하면서 국민들의 삶의 질과 행복 증진에 대한 조사가 증가하고 있는데, 통계청의 ‘국민 삶의 질 지표’와 지역발전위원회의 ‘지역주민 행복도 조사’가 있다. 통계청이 2014년부터 자체 누리집에 구축해 서비스하고 있는 ‘국민 삶의 질 지표’는 총 12개 영역, 81개 지표로 구성돼 있으며, 지역행복생활권 정책의 일환으로 이뤄지고 있는 당시 지역발전위원회의 ‘지역주민 행복도 조사’는 2013년 12월 기준 정부의 관련 통계자료와 2014년 7월 기준 ‘주민 체감 행복도’(삶의 질 만족도)를 측정한 것이며, 지역 간 행복도 차이를 측정하기 위해 총 229개 기초자치단체별로 12개 영역에 걸쳐 객관적 통계단위와 주관적 지표로 설문 측정 표본을 통해 조사가 이루어진 바 있다. 객관적 지표는 30개의 승인통계 지표로, 주관적 지표는 16개의 만족도 지표로 구성되었다.

문화와 관련하여 앞에서 언급된 지역문화실태조사 결과에 반영된 지역문화 종합지수의 경우는 공급지표가 주이기는 하지만, 문화향유의 특성 등도 살펴볼 수 있다. 2019년 조사에서는 인구 1명당 문화 관련 예산(문화‧관광‧체육‧문화재 포함)은 전국 평균 102,100원이었는데, 1인당 예산으로 보면 군 지역이 시 지역이나 구 지역보다 훨씬 많은 문화 관련 예산을 배정하고 있는 것으로 나타나고 있다(문화체육관광부, 2019b). 다만, 실제 인구 대비 문화 관련 예산과 기반시설은 군 지역이 우위를 보이는 데 비해 예술인과 문화예술 법인 및 단체는 여전히 도시 지역에 집중되어 있는 것으로 나타나고 있으며, 특히, 인구 만 명당 등록예술인 수는 서울이 평균 23.3명으로 전국 평균인 6.6명을 크게 상회하고 있다. 이러한 수치는 양적지표 이외에 질적인 부분의 고려가 충분히 이루어져야 하는 필요성과 관련이 있다.⁷⁾ 실제 한국농촌경제연구원의 2020년 연구에 따르면, ‘문화여가시설’과 ‘문화･여가 프로그램’ 항목에 대한 격차가 크게 나타나며, 만족도 또한 문화환경 취약지역에 해당하는 지역들의 경우 매우 낮게 나오는 것을 확인할 수 있다(한국농촌경제연구원, 2020b).⁸⁾

또한 유네스코 문화발전지표 경우는 문화 분야가 지속가능한발전에 미치는 효과를 보여주기 위한 지표로서 경제, 교육, 거버넌스, 사회참여, 양성평등, 커뮤니케이션, 문화유산 등이 포함되어 미래발전성을 다루고 있음이 확인된다. 최근에 많이 언급되고 있는 유네스코 문화지표 2030은 국제사회가 달성해야 할 보편적 가치와 목표를 달성하기 위한 방향으로서 문화가 사회에 미치는 영향(및 공헌)에 대한 지표를 제시하고 있으며 향후 국제적인 통용과 활용이 가능하고 이에 대한 인지도와 신뢰성을 확보하는 차원에서 세부 내용을 다루고 있다. 유네스코 회원국과의 협의를 통해 보다 지속가능한 세상을 만들기 위한 문화의 역할을 가시적으로 만드는 지표의 필요성에 대한 동의 및 각종 의견을 수렴하여 최종적으로 4가지 주제 차원과 22개의 지표가 개발되었으며, 다른 정책 영역 간의 연결을 강조하고 있다. 구체적으로 ‘환경과 회복 탄력성’, ‘번영과 생활’, ‘지식과 기술’, ‘포용과 참여’라는 총 4가지의 주제영역으로 구분되어 있다.⁹⁾ 이때, 환경 & 회복력(Environment & resilience) 분야 경우 문화기반시설 제공의 내용을 담고 있으며, 문화예술을 즐길 수 있는 기본환경의 보장 관련 성과지표 내용이 담겨있다. ‘번영과 생활’(Prosperity & livelihoods) 경우 문화 일자리, 문화 산업, 문화 무역수지 등의 내용에 대해 문화산업으로서의 일자리/고용효과 기여, 문화산업으로서의 사회･경제적 효과 유발, 문화를 통한 무역 및 교류 효과 등의 지표 내용이 담겨있다. ‘지식과 기술’(Knowledge & skills) 내용은 문화 지식에 대한 내용이 주로서, 문화정보를 기반으로 하는 지식습득체계, 문화 지식을 통한 지속가능한 발전기반 기여 등의 지표 내용이, ‘포용과 참여’(Inclusion & participation)의 경우 예술 자율성, 문화 접근성, 문화적 참여 등에 대해 예술의 자율성과 독립성 부여 및 보장, 예술가들의 발전 및 지속가능성, 온라인 상에서 문화예술의 기능 및 역할, 온라인 문화예술 등의 참여 및 활동 등의 지표 내용이 담겨 있다.

정리해보자면 문화환경 취약지역 관련 주요 기준과 지표에 대해 국내의 경우는 별도로 구체적인 세부내용들이 많이 다루어지지 않고, 기존 낙후지역 지표에 문화적인 특성을 간단히 더하는 방식으로 논의되는 형식이다. 인구와 접근성, 재정적인 기준이 중심이 되는데, 일반적으로 3~5개의 영역으로 구성되어 있으며, 지표의 공통적인 특징은 지역 간 객관적 비교가 가능하도록 정량적 지표를 활용하며, 정성지표의 경우는 국민이 실제 체감하는 만족도를 포함하는 경우가 있다(균형발전지표). 이에 객관성을 담보하기 위해서는 대표성을 갖는 필수 지표 중심으로 구성하고, 정량적 지표 위주로 구성하여 문화적 특성을 반영하는 정성적 기준을 어떻게 더할 것인가가 관건이라 할 수 있다. 따라서, 수요와 공급을 함께 고려하되, 균형발전과 인프라 위주의 특성을 고려하며, 문화적인 특성이 함께 어떻게 어우러질 수 있는가가 중요해 보인다.

유네스코를 중심으로 해외 지표 체계를 살펴보면 일반적으로 5~7개의 영역으로 구성되어 있으며 국내 유사 사례보다 세부지표 수가 많은 특징이 있다. 국내 지표와 마찬가지로 지역 간 객관적 비교가 가능하도록 정량적 지표를 활용하고 있는데, 문화의 발전 정도를 측정하는 유네스코 문화발전 지표 경우 경제, 교육 등을 설명하는 일반지표와 교육(문화 초점), 거버넌스, 사회참여 등의 “문화” 측면을 설명하는 특화 지표로 구성되어 있으며, 정성적인 내용이 많이 담긴 특징이 있다. 이에 따라 지역의 일반적이고 기본적인 수준 및 상태를 측정하는 “일반지표”와 ‘문화’ 수준과 상태를 측정하는 “문화(특화)지표”의 특성을 함께 다루되, 종합적인 차원에서 문화환경 취약지원을 위한 기준을 재구성할 필요가 있으며, 맥락에 따라 미래지향적인 복합지표의 성격이 필요함을 알 수 있다.

2) 문화환경 취약지역 지표의 고려요인들

이러한 특징에 따라 일반적인 성장촉진지역 등 낙후지역과 문화환경 취약지역의 고려요인이 다를 수 있음을 앞의 분석에 따라 생각해볼 수 있다.

첫째, 관련된 지표들이 절대지표냐, 상대지표냐 하는 것을 생각해볼 수 있다. 특히 정성적인 특성이 강하고, 계량화가 어려운 문화의 특징상, 등수를 매기거나 지역들의 비교를 통해 우열을 가리는 것은 큰 의미가 없으며, 해당 지역에서 자기 완결적인 생태계의 특징이 강하기 때문에 상대적인 특수성을 인정하면서, 자기완결적으로 자체평가 성격이 강한 절대지표의 특성을 보다 많이 고려해야 한다는 점이 강조될 수 있다.¹⁰⁾ 이를 고려하여 유형별 구분에서 지역 내의 문화환경 완결성을 최대한 고려하였다.

둘째, 일반적으로 지역문화를 거론할 때 자주 등장하는 단어이지만, 하드웨어(인프라)와 소프트웨어(역량강화, 콘텐츠) 관련 지표들과 관련된 정책의 지향점이 분명히 구분되어야 하며, 문화환경과 관련해서는 삶의 질 등 정성적인 요인을 우선 고려해야 한다는 점이 중요하다. 이는 어떠한 활동이 지역의 환경과 맞물려 시너지효과를 낼 수 있는가 하는 맞춤형 관점으로 지원책이 마련되어야 한다는 것이며, 데이터 수집 등이 어렵기는 하지만, 문화향유를 궁극적인 목표에 두었을 때, 역량강화의 방향성이 보다 명확해질 수 있다. 이를 고려하여 유형 구분시 시설보다는 주민의 의지 등을 특히 더 고려하려 하였다.

셋째, 외부적 시각이냐, 내부적 시각이냐에 따라 지표의 특징을 구분할 수 있다. 외부의 시각을 보다 중요하게 생각한다면, 브랜드나 이미지, 가시적 성과 등이 강조되겠지만, 내부의 시각을 더 중요하게 생각한다면, 유네스코 지표와 같이 지역의 문화적 정체성, 포용성, 지속가능성 등 내부결속을 위한 담론적 성격의 지표가 강조될 수밖에 없다.¹¹⁾ 이에 대해 유형구분 및 정책방향의 제안에도 사회적 가치를 강조하려 하였다.

넷째는 앞의 지표들과 유사한 특징이기도 하지만, 공급과 수요 지표의 구분이 명확하게 이루어지고 협력이 이루어져야 한다는 것이다. 정책지원을 염두에 두고 공공에서 지원이 가능한 부분에 대해서는 공급지표로 부처의 역할과 연결해야 할 것이다. 이에 인구, 인프라, 재정자립도 등 장기간에 걸친 하드웨어 및 단기간 개선이 어려운 지표의 경우는 공공의 역할이 클 수밖에 없다. 반면, 지역의 관심도, 자부심, 사회문화적 가치, 소속감 등 수요자들이 스스로 헤쳐나가며 만들어가야 하는 요소들의 경우는 수요자들의 활동이 극대화되도록 환경을 만들어주는 다양한 노력이 연관된다. 장기적으로 지역분권에 있어서의 지역내 문화적 완결성이 고려되어야 한다.¹²⁾ 이런 측면에서 문화체육관광부에서 많은 지원을 행하고 있는 ‘문화도시’ 사업의 경우 수요자의 입장에 맞추어 생태계를 조성, 지원하려는 사업으로서, 기존의 사업들과 차별성이 크다고 할 수 있으며, 관련하여 어떤 지표의 활용에 따라 적절한 정책수단들이 매칭될 수 있을지 유기적으로 고려해볼 필요가 있다.

다섯째, 유사한 맥락에서, 정책지원의 기준이 상향식이냐, 하향식이냐 하는 문제는 앞의 지표 특징들과 관련되면서 큰 시사점을 준다. 일반적인 인프라 지원 및 환경개선 지표의 경우는 공공의 역할이 크고 생활환경 개선의 성격이 크지만, 문화환경 취약지역의 경우에는 인프라 외에도 정성적인 요소의 영향력이 매우 크기 때문이다. 시설 투자 외에 인식개선, 문화예산 비율의 증대 등과 함께 지자체 장들의 의지, 우선순위의 문제가 자주적인 상향식 정책방향을 고려했을 때 영향력이 더 클 수 있다.

여섯째, 긍정적 지표(positive)냐, 부정적 지표(negative)냐 하는 것이 고민되어야 할 것이다, 지표는 사업과 연관되기 때문에, 역량강화 정책대상으로서의 긍정적인 지역의 미래상을 고려할 것인가, 낙후지역 발전을 위한 지원대상으로서의 지역을 상정하고, 부족한 측면을 어떻게 채워줄 것인가 하는 것은 다른 방향성이 요구되기 때문이다. 취약하다는 것은 보완을 요구한다는 의미이지만, 일반적인 지표와 비교하여 볼 때, 공공의 노력을 통해 ‘문화적’으로 보완이 가능한지는 의문이 들 수 있다. 명칭에 대해서도 고민이 필요한 부분이다. 기본적으로 낙후지역의 경우는 부정적인 ‘역지표’의 특징이 크지만, 문화환경 취약지역의 경우는 궁극적인 문화적 자생력을 염두에 두고, 긍정적인 요인의 고려가 오히려 더 필요하기 때문이다. 이와 관련 산업부 지역혁신지수 등을 참조하자면, 긍정적 요인을 높이기 위한 문화브랜드, 혁신, 특허 등의 요인과 유사한 문화적 특징들이 고려될 수 있다. 이에 정책 방향 도출에도 부정적 지표보다는 긍정적으로 지역의 경쟁력을 높이는 방향을 고려하려 애썼다.

4. 문화환경 취약지역 지원을 위한 기준설정 및 모델화

1) 모델화를 염두에 둔 정책 기준설정의 과정

기존의 연구들을 참조하여 문화환경 취약지역 지원을 위한 기준 설정 과정을 모델화를 염두에 두고 상정해보았다(표 1). 이때, 기존 연구를 참조하여 수요와 공급의 수준이라는 측면에서 각 단계별 특징을 정리해볼 수 있으며, 이에 맞추어 다양한 특성을 고려하여 맞춤형 정책을 적용해 볼 수 있다. 이때, 지역문화의 공급수준을 판단해볼 수 있는 근거로는 문화시설 등 인프라, 문화재단과 지역문화진흥기금의 유무, 생활문화시설의 수, 국고보조금 수혜정도, 지자체에서의 문화 부문의 예산 비중 등이 해당될 것이며, 정량지표로서 정책프로그램, 다양한 문화자원, 프로그램 수 등이 해당될 수 있다. 이때 수요조건과 지표로는 주민들의 문화이용 및 프로그램의 참여율, 자체 기획공연수, 지역 맞춤형 특화 프로그램의 비중, 활동의 만족도, 다양한 민간조직의 활성화 정도, 민간시설의 증가율 등이 해당될 수 있겠다.

표 1

문화환경 취약지역 지원정책의 기준 설정 과정

단계별로는 기존의 지역인프라와 관련되는 지표에 더하여 문화적인 수요와 공급의 특성에 따라 유형별 구분을 꾀하고, 장소성 관련 요소별 특성을 고려하여 실제적으로 매칭 가능한 지원사업을 찾아 정책방향을 도출, 맞춤형으로 제시하는 과정을 제시해보았다.

공급지표로서 가장 쉽게 판단해볼 수 있는 문화기반시설의 경우, 2019년 기준 2,825개로 전년 대비 2.8% 증가한 것으로 나타나고 있는데, 문화기반시설은 매년 꾸준하게 증가하고 있으며, 공공도서관의 증가율이 높은 것으로 나타나고 있다. 이때, 문화시설의 소재지에 따라 수도권(서울, 인천, 경기)과 지방으로 구분하여 살펴보면, 수도권 3개 시･도에 문화시설의 36.8%가 분포하고 있으며, 지역적으로 살펴보면 경기가 537개(전체 문화시설의 19.0%)로 가장 많고, 서울 399개 (14.1%), 강원 215개소(7.6%) 순으로 나타난다. 하지만, 지역별 인구 백만 명 당 시설 수를 살펴보면, 제주 205개, 강원 141개, 전남 115개 순으로 나타나는데, 수도권(서울, 인천, 경기)과 지방으로 구분하여 살펴보면 수도권 44개, 지방 64개 등으로, 지역별 인구 대비 문화시설은 지방에 더 많이 분포하는 것으로 나타난다. 이에 단순히 시설의 숫자로 문화환경 취약지역을 이야기하기는 어려운 것으로 나타난다. 또한, 도서관을 제외한 다양한 시설의 유형과 인력 상황, 질적 수준 등을 따져보면, 비수도권의 다양성이 떨어지는 현상도 나타난다(문화체육관광부, 2019a). 실제 도시재생 종합정보체계 잠재력 지표에서도 1인당 문화 체육시설 수가 포함되어 있지만, 세부 실적지표에서는 문화･예술 관련 프로그램 운영 및 활용 내용이 들어있으며, 타 부처 연계사업 실적, 콘텐츠 민간유치실적, 참여자 수 및 변화량, 만족도 등 수요 특성을 반영한 내용도 많이 담겨있어 고려할만 하다(임상연 등, 2019).

관련하여 지자체의 문화적인 의지를 확인할 수 있는 문화예산의 경우는 예산 재원구조와 문화 활동 유형에 따라서 다른 것으로 나타났고 특히 수도권 지역과 지방간의 공간적 편차가 두드러지는 것으로 기존 연구에서 나타나고 있다. 통상적으로는 경제적 수준과 정부의 재정력이 높을수록 문화예술에 대한 예산지출 비중이 높아지는 것으로 나타나고 있지만, 문화예산에 영향을 미치는 요소들은 예산 재원구조 및 문화 활동 유형에 따라 다른 패턴을 보이는 것을 알 수 있다(박윤환, 2012). 이때, 지역적으로 총예산 대비 문화예산 비율은 지방이 높고 서울 및 광역도시권 지자체들이 낮은 것으로 나타난 것에 비해서 문화예산 대비 시군구비 지출 비율은 서울을 중심으로 수도권 지역이 압도적으로 높고 지방은 매우 낮게 나타나는 경향이 있다. 하지만, 이러한 특성도 문화예술과 문화재, 체육 분야의 예산 등이 혼재될 경우 정확한 경향을 알 수 없는 경우도 발생한다. 또한, 복지관련 예산의 상대적인 증가가 많은 인구들이 집중된 지역에서 다양한 현상이 나타남에 따라 상대적으로 대도시지역과 문화취약지역의 예산이 차이가 나지 않거나, 오히려 역전되는 경우도 나타날 수 있기에 한마디로 이야기하기는 어려운 상황이라고 할 수 있다.

실제 이러한 부분은 다양한 요인이 존재하기 때문에 일반화할 수는 없지만, 지방의 문화시설 공급이 양적으로 풍부함에도 수요 조건의 미비로 인해 지역의 격차를 가속화시키는 원인이 되기도 한다. 실제 도시-농촌, 시-군-구, 재정자립도 등에 따라 분석한 기존 자료에 따르면, 문화예산과 기반시설은 군 지역이 우위를 나타내지만, 문화서비스를 제공하는 예술인과 문화예술 법인과 단체는 도시에 집중되어 미스매칭에 따른 문화격차를 보인다(표 2). 이에 문화서비스 제공 주체가 도시에 집중되는 동안 농촌지역(읍면)의 문화향유 욕구는 지속 증가하여 문화행사 관람률은 도시보다 농촌단위에서 빠르게 증가하는 경향을 보인다.¹³⁾

반면, 주민의 자치적인 문화향수 참여 정도로 대표되는 수요 부분의 지표는 측정 및 적용이 어려운데, 실제, 대리변수로서, ‘문화시설 이용률’, ‘문화활동 참여율’, ‘만족도’ 등이 측정 가능하지만, 기초지자체 단위에서 정기적인 조사가 이루어지지 않아, 정확한 통계를 찾아보기는 어려운 실정이다. 다만, 문화예술의 참여증대와 질적 다양화 노력 등 정성적인 지표에 대해 앞에서 이야기한 바와 같이 문화예술관람률, 참여경험 등의 반영이 가능한 수준이다(문화체육관광부, 2021a).

이를 근거로 4가지 유형화를 시도해 보았는데, 각각의 분류에 따라 정책지원의 고려 요소와 우선순위가 달라질 수 있다. 이때 구체적인 표본의 한계로 인한 통계의 문제점, 지표, 특히 수요 부분의 취득이 쉽지 않아, 공급과 수요의 평균을 근거로 상대적인 비중과 방향성을 염두에 둔 매칭의 가능성 등을 고려하여 균형발전 측면에서 분류해본 부분은 아쉬운 부분이다. 실제 기존 보고서에서도 이러한 조건으로 인하여 지표 값을 통한 문화적 역량의 실제적인 측량보다는 상대적인 비교가 시도수준에서만 가능한 수준이다(그림 1).

Fig. 1.

지역문화의 수요와 공급수준 유형화 매트릭스

자료: 문화체육관광부, 2019b, 2017년 기준 지역문화실태조사 내용을 인용하여 수정

A 경우는 수요는 상대적으로 높으나, 문화공급이 상대적으로 낮은 지역이라고 할 수 있다. 문화정책 관련 인프라 미비 지역이며, 정책의 우선순위가 다른 유형보다 높은 지역이라고 볼 수 있다. 이때, 상대적인 문화시설 등 공급의 수준은 낮지만, 주민의 역량과 민간의 요구들이 높은 지역으로 자생력이 기대되는 지역이라고 할 수 있다. 예를 들어 영월군 같은 경우는 강원도 남부에 위치한 폐광 지역이지만, 문을 닫은 학교에 사립박물관을 유치하는 등 20여 개의 크고 작은 박물관이 있으며, 적은 인구에도 불구하고 민간의 다양한 움직임이 활발한 지역이다. 다만, 통계에 잡히는 문화시설은 높은 수준으로 나오나 실제는 민간시설이 많은 지역으로 이러한 지역의 경우 문화환경 취약 지원정책의 우선순위가 높을 수밖에 없다.¹⁴⁾ 실제 지역문화실태조사에서도 수도권과 비수도권 간 지역문화 종합지수에 통계적으로 의미 있는 차이는 없는 것으로 드러났는데, 다만, 하위요소인 문화정책･자원 부문은 비수도권이 수도권보다 더 높게 나타남에 따라 문화 분권을 중시한 정부의 정책 기조와 지역문화에 관한 지자체의 관심에 따라 얼마나 자발적인 노력을 지역에서 기울이는가 하는 수요부문의 노력이 더 중요한 것으로 판단할 수 있다. 실제 영월지역에서는 지역소멸 위기와 청년인구 부족을 타개하기 위해 문화도시 사업을 위한 주민의 관심과 자체적인 수요가 매우 높은 지역이다.¹⁵⁾ 문화체육관광부의 자료에서도 강원도는 공급보다 수요적인 조건이 상대적으로 높은 것으로 나타난다(문화체육관광부, 2020). 이러한 지역의 경우는 공공사업과 기초지자체의 매칭사업에도 많은 관심을 기울이는 경우가 많은데, 지역문화진흥원의 ‘문화가 있는 날’ 기획사업의 추진 같은 경우도 이러한 수요와 관련성이 깊다고 할 수 있다. 영월군의 경우 한국농촌경제연구원의 지역발전지수 경우 2020년 기준 삶의 여유공간 지수 부문에서 1위를 나타내고 있다. 환경이 유사한 강원도 삼척시의 경우 상대적으로 열악한 환경과 인구 수준에도 불구 자체기획사업을 추진하고 있는데, 지역문화실태조사 결과 인구 만 명당 자체 기획 문화예술 공연 건수가 평균 이상으로 나타나고 있으며, 공연장, 전시장, 공공도서관 내 임산부 등을 위한 휴게시설도 있는 것으로 나타나, 이러한 지역에 정책지원이 우선적으로 이루어질 경우, 타 지역보다 정책의 효과성이 기대되는 지역이라고 볼 수 있다.¹⁶⁾

B 경우는 소위 문화적으로 잘 나가는 지역이라고 할 수 있다. 주민들의 자긍심도 높고, 대외적인 기대도 크고, 시설과 인프라도 잘 갖추어진 곳이라 할 수 있다. 문화도시로서 이미 인정을 받고 있는 부천시와 전주시 같은 지역들이 이러한 유형에 해당한다고 할 수 있으며, 문화체육관광부의 자료에 따르면 제주특별자치도, 서울특별시, 경기도가 모두 여기에 해당한다(문화체육관광부, 2020). 이때 중요한 것은 지역의 문화적인 지속가능한 발전목표를 고려하고, 자생력의 확보를 통한 활력도의 증진과 성과창출이 되겠다. 2017년 실시한 ‘지역문화실태조사’를 참조해보면 문화정책, 문화자원, 문화활동, 문화향유의 4대 분류에 28개의 문화지표를 적용해 총 229개의 지자체를 조사했는데, 이때, 각 지표에 가점을 배정해 이를 수치로 환산한 ‘지역문화 종합지수’는 229개 자치단체 중 전북 전주시가 가장 높은 것으로 나타나 이러한 특징을 잘 반영하고 있다고 할 수 있다(문화체육관광부, 2019b).

C 경우, 전형적인 낙후지역으로 성장촉진지역 등 기본적인 지표에서 낮은 수치를 보이며, 문화적 수준도 낮은 지역이라고 할 수 있다. 다만, 이러한 경우 인구 감소지역의 특징이 두드러지게 나타남으로 일단, 문화적인 인프라 기반 구성이 우선이며, 지역적인 완결성을 갖추기 위해 문화프로그램을 매칭시키려는 노력이 지속해서 필요한 곳이라 할 수 있다. 접경지역이나, 섬 도서지역 등이 우선적으로 해당될 수 있겠으며, 주민 역량강화도 동시에 추진이 필요하다고 할 수 있다. 문화체육관광부의 자료에 따르면, 성장촉진지역들을 고려해볼 수 있다. 기본적으로 인구소멸이 염려되는 성장촉진지역 경우 위험성이 제기되는 등 환경의 변화가 급격하게 이루어짐에 따라 문화공급과 수요요인을 모두 고려하여 지원방향을 고민해야 하는 상황이라 할 수 있다. 실제 문화체육관광부의 자료에서는 낙후지역의 비중이 높은 일부 전남 지역이 이러한 영역에 해당함을 확인할 수 있다(문화체육관광부, 2020).

D 경우, 지역문화의 공급수준은 높으나, 수요가 떨어지고 지역에서의 정책 우선순위가 떨어지는 지역이라고 할 수 있다. 많은 지역에서 최근 문화도시에 관한 관심이 집중되면서, 문화도시와 관련된 조례를 제정하는 등 노력을 기울이고 있으나, 충분한 민의를 수렴하거나 주민 중심의 거버넌스가 갖추어지지 못한 채 사업을 추진하는 경우가 많은데, 이 경우 수요와 공급의 안정성을 이루는 것이 중요하다고 할 수 있다. 이 경우는 문화보다 개발, 관광산업과 함께, 경제적인 안정성을 추구하는 경우가 많다고 할 수 있다. 이 경우 지역주민들의 문화적 합의와 생활문화 등 만족도의 제고를 위해 합의와 정책적 우선순위가 필요하다고 판단된다. 예를 들어, 경주와 같은 지역의 경우, 역사적인 문화도시로 알려져 있으며, 역사유적 등 문화자산도 풍부하지만, 사회적 자본으로서의 시민자산 등이 상대적으로 부족한 지역으로 자생적인 노력이 더해질 경우, 많은 시너지효과가 기대되는 지역이라고 할 수 있다. 실제 문화체육관광부의 자료에서도 경주가 포함되는 경상북도가 이러한 영역에 해당함을 확인할 수 있다(문화체육관광부, 2020). 이때는 문화 수요를 최대한으로 창출하기 위해 다양한 교육과 확산 노력이 필요한데, 지역의 상황을 고려하지 않는 일방적 복지정책의 경우 큰 성공을 거두기 어렵다. 기본이 되는 인구의 안정성을 어떻게 확보하는가도 관건이라고 할 수 있다. 실제 국가균형발전의 성과를 고려하여 지역의 인구 감소지역과 지역문화실태조사의 종합지수 결과를 비교해보면, 낮은 지수를 보인 지역이 인구감소지역의 패턴도 유사하게 나타남을 확인할 수 있다.¹⁷⁾

2) 요소별 시사점의 도출

이러한 시사점에 따라 정책기준의 방향성을 도출하기 위해 국내외 지표의 특징에 맞추어 지표의 특징에 따라 시사점과 정책적 함의점을 정리해보았다(표 3). 문화의 지역적 특징을 고려하여 하드웨어 뿐 아니라, 창조적 공동체를 고려한다는 측면에서 장소의 정체성과 사회적 공감에 관한 사회적 상호작용 등을 참조하여 기존 연구를 참조하여 장소성 관련 생태, 문화, 사회, 정치, 경제 등 5가지 분야의 주요 핵심요소 특성에 맞추어보려 하였으며, 이러한 프레임워크는 독특한 장소 정체성을 개발하고 공동체가 공유된 문화적 가치와 비전을 중심으로 문화적 정책과 전략을 강조하기 위한 시도이다(Huh et al., 2020).

이때, 각 지표별 특징을 고려해보자면, 지속가능성, 문화향유, 사회적자본, 거버넌스, 가시적 성과 등 관련 장소성에 대한 특성을 정리해볼 수 있으며, 그에 따른 주제어와 기존의 관련 지표, 시사점에 따른 정책방향을 고민해볼 수 있다. 이는 공급 위주의 정책 수행이 아니라, 쌍방향적 선순환을 염두에 둔 정책 방향 도출을 염두에 둔 것이며, 문화환경 취약지역의 정책 수행에 따라 기대하는 성과들이 장소성의 특징에 맞추어 요소별로 충분히 고민되어야 한다는 것을 의미한다.

먼저, 지속가능성 관련 요소를 고려할 때는 환경적 특성을 우선시하는 것으로서, 문화생태계 요소를 고려하여, 지역의 각 부문별 연계협력을 염두에 둘 수 있다. 이때, 주요 시사점은 문화적 회복력과 인프라를 기초로 하는 접근성, 물리적 환경과의 유기적인 연계 등을 도출할 수 있다. 둘째, 문화향유 요소에 대해서는 수요자 중심의 문화적 향유의 우선순위를 이야기할 수 있으며, 주체들의 문화적 리터러시와 교육, 지역에서의 문화예술의 역할 등이 강조될 수 있다. 셋째, 사회적 요소는 주체들 간의 사회적 자본과 인구사회학적인 지표의 연계를 우선 고려할 수 있는데, 일반 지표에서의 건강지표와 정책대상의 지역내 사회적 구성 특성이 고려될 수 있다. 관련하여 최근 문화도시 관련 연구에서도 지역정체성 강화를 위한 노력 등 포용적 지역사회의 지표를 고려하고 있다¹⁸⁾. 거버넌스와 관련된 요소로서는 지역내 의사결정이 관계됨으로 거버넌스와 관련되는 상향식 조직화의 특성이, 기존 지표로서는 재정자립도와 행정적인 지원 정도가 관련된다. 지역의 분권자치 정도가 강화되면서 두드러지는 부분이다. 마지막으로 가시적인 성과 관련 요소에서는재정투입에 대한 효과성이 고려될 수 있는데, 궁극적으로는 소득창출, 문화콘텐츠의 지적재산권, 일자리 등이 관련될 수 있다.

3) 모델화에 따른 사업별 매칭과 정책방향

이를 충분히 고려하여, 모델화의 마지막 단계로서 정책제언과 실제적인 지역에서의 시행의 우선순위를 고려해볼 수 있다(그림 2). 기존 문화체육관광부에서 시행하는 사업들과의 매칭 뿐 아니라 필요한 경우 새로운 사업의 발굴 및 다양한 부처들 사업과의 연계, 확장성도 고민되는 부분이다.

Fig. 2.

모델화에 따른 정책의 방향과 우선순위

우선, 문화적 접근성의 상대적인 완화에 해당되는 부분에 대해서는 기존 성장촉진지역의 인프라 개선, 확충 및 일반지표의 개선이 우선시 되는 경우라고 할 수 있다. 생활SOC의 확충, 접근성의 제고, 접경지역 및 도서지역의 우선 지원, 도시재생뉴딜 사업의 인프라 환경을 고려한 정책시행이 고려될 수 있다. 국토부 사업과 관련한다면, 낙후지역의 진입도로 개선 등이 우선적으로 고려될 수 있다. 시행가능한 사업으로 문화시설 사각지대 해소와 복합문화시설의 확충 등이 우선 고려될 수 있는데, 지역주민들의 문화시설 이용빈도와 이동거리 등을 종합적으로 고려하여 시행이 필요한 부분이다. 지역의 수요편차를 고려하여, 시설규모가 크고 이용빈도가 낮은 문화시설은 인접지역 문화시설과 공동으로 이용하는 방안 등도 강구될 수 있다. 제도적으로 문화도시 조례 제정 등도 중요하다고 할 수 있다. 실제 고령화와 인구소멸에 대응하는 맞춤형 서비스 지원 및 기반환경 및 접근성의 한계를 극복할 수 있는 찾아가는 서비스 진행 등의 확대가 필요하다 하겠다.

다음으로는 문화적 역량강화를 위한 지역 맞춤형 프로그램과 콘텐츠의 지원이라고 할 수 있는데, 이에 대해서 많은 지역에서 공통적으로 나타나는 것은 문화인력지원에 대한 내용이었음에 주목할 필요 있다.¹⁹⁾ 문화인력의 육성 및 문화향유 프로그램의 확충이 중요한 이유이다. 앞에서의 인프라 환경 재선과 연계할 수 있으며, 문화체육관광부에서 시행하고 있는 생활문화센터 활성화 사업의 적극적인 매칭이 필요한 경우인데, 생활문화센터 활성화사업 경우, 연간 31개소를 지원하고 있으며 예산 6.5억원(국비 100%), 생활문화센터 조성 컨설팅, 운영자 역량강화 교육, 생활문화 프로그램 운영 지원 등이 인프라 지원과 함께 복합적으로 이루어지고 있어, 시너지를 내는데 효과성이 클 수 있다. 이때, 주민들이 원하거나, 필요로 하는 맞춤형 문화향유 지원이 필요한데, 생활문화와 문화예술교육사업 등이 중요하다 하겠다.

‘문화가 있는 날’ 사업 중 기획공연 등 많은 사업들이 이러한 부분에 해당할 수 있다. 대표적으로 청년예술가를 지원하는 청춘마이크 사업 경우 매칭이 있기는 하지만 ‘21년 예산이 해당 지원단체별 적게는 3천만원에서 1억원까지 배정됨으로 많은 성과를 낳고 있음에 주목할 필요가 있다. 이외에도 공공도서관, 작은 도서관, 박물관, 미술관, 지방문화원, 문화의 집, 예술동호회 지원, 동네책방, 민간참여 사업자 마케팅 지원 등이 지역문화진흥원과 많은 기관의 참여 속에 이루어지고 있으며, 이를 통해 궁극적으로 해당 사업의 지역맞춤형 지원을 통해 문화적, 지역의 브랜드 가치, 삶의 질 제고 등을 기대해 볼 수 있다.²⁰⁾ 우선적으로는 지역별 문화수요의 차이가 존재함을 인식하고, 면밀한 수요조사를 통해 지역주민들의 문화적 수요를 고려한 문화프로그램을 제공하고, 맞춤형 문화향유의 효과성을 높일 수 있어야 할 것이다.

또한, 인구소멸지역의 특성이 많이 나타나는 문화환경 취약지역의 경우는 사회적 자본과, 인력의 정착제도 등이 우선 고려될 수 있는데, 구성원들의 문화･사회적 가치를 어떻게 극대화할 수 있을까 하는 고민이 관련될 수 있다. 이에 기존의 인구변화율, 인구밀도 등 양적인 지표에 더하여 귀농, 귀촌지원, 출산장려대책 등과 함께, 지역의 문화향유와 관련된 질적인 요소의 고려가 우선적으로 필요하다. 궁극적으로는 현 정부에서 주창하는 포용성에 대한 부분이 유기적으로 연계된다면 효과성이 기대된다. 문화다양성과 관련된 무지개 다리 사업 등 많은 사업들과 농촌활성화와 관련된 농림부 사업, 행안부의 사업들이 해당할 수 있다. 예를 들어 ‘청년들이 살기 좋은 마을 만들기’ 사업은 지방에서 살아갈 방법을 고민하는 청년들에게 지역살이 실험을 지원하는 것이 주된 내용으로, 9억 원의 예산이 투입된 바 있으며, ‘다함께 잘사는 공동체 만들기’ 사업은 활용되지 못하는 지방의 잉여 공간을 활용해 공유경제 플랫폼을 구축해 지역주민의 삶을 재설계하는 사업으로, 총 8억 원의 예산이 지원되었으며, 빈 집이나 폐교, 폐창고 등 버려진 자원을 활용해 사회적 가치를 창출해내고, 지역주민의 기본소득을 보장하는 사업으로 알려지고 있다. 다른 사업으로 인구감소지역 통합지원사업의 경우 행정안정부 지자체 공모사업으로 매칭사업이기는 하지만, 40억원(사업별 8~10억원), 연간 5개 지역을 지원하고 있어 문화환경 취약지역들의 경우 우선적으로 매칭의 효과성을 기대해볼 수 있다.²¹⁾

또한, 지역의 문화적 거버넌스 체계의 구축이 중요한데, 지표로서는 문화재단와 같은 중간지원조직의 유무와 지원, 기획가, 예술가, 주민들과의 소통을 위한 다양성 확보가 중요하다. 궁극적으로 다양한 문화관련 주체들이 참여하여 자발적이고 창의적인 지역문화를 창출하고, 이를 도시재생이나 지역발전과 연계시킬 수 있어야 한다. 실제, 문화체육관광부의 문화도시 사업에서도 가장 중요한 지표 중 하나가 거버넌스 체계의 확보라고 알려졌으며, 이때, 상향식 의사결정의 틀에서 행정주도가 아닌 민간주도형 자립형 구조의 확보가 중요하게 인식되고 있다.²²⁾

단기-중기-장기적 관점에서의 가시적인 효과성의 창출은 일자리 등 사업과 연계되는데, 국비 등 다양한 산업의 매칭, 재정사업의 유무, 문화예산의 지자체 관련 비중 등이 고려될 수 있다. 실제 문화예산 비율이 타 지자체 대비 평균 이하일 경우, 효과성이 저하될 수 밖에 없으므로, 이 부분에 대한 우선 제고가 필요하다. 도시재생뉴딜(경제기반형), 중기부 로컬크리에이터, 고용노동부의 다양한 일자리 확충 사업 등이 유기적으로 연계될 필요가 크다.

이러한 사업들의 추진은 앞에서 이야기한 지역의 유형별 여건에 따라 시행의 우선순위가 고려되어야 하는데, 모든 지역에 대해 일반화할 수는 없지만, 지역별 특성에 따라 방향성을 고려하는데 참조가 될 수 있다. 상대적으로 높은 문화수요와 낮은 문화공급으로 특징이 나타나는 (A)유형의 경우, 일반적인 낙후지역의 환경 개선(인구, 소득, 재정, 지역접근성)이 우선적으로 검토되어야 하며, 그와 함께 공공의 문화시설 확충 등이 연동될 필요성이 큰데, 높은 문화수요에 따라 정책효과성이 높을 것으로 기대됨에 따라 사업의 우선순위가 높은 지역들이라고 할 수 있다. 상대적으로 높은 문화수요와 높은 문화공급의 B유형의 경우, 높은 문화적 열망에 따라 지속가능성을 어떻게 담보할 것인가 중요한데, 우선순위로 보자면, 문화수요의 지속적인 창출과 함께, 필요에 따라 문화시설과 일반지표의 개선이 함께 고려되어야 할 것이다. 상대적으로 낮은 문화수요와 높은 문화공급의 특징이 나타나는 D유형의 경우는 수요와 공급의 미스매칭이 두드러지는 경우로서, 문화리터러시의 확충이 우선되어야 하는데, 이와 함께, 일반적인 인구, 재정, 접근성 등 지표의 개선과 문화시설 등 정책지원이 함께 고려되어야 할 것이다. 마지막으로 상대적으로 낮은 문화수요와 낮은 문화공급의 특성이 나타나는 C유형의 경우 전형적인 낙후지역으로 우선적으로 기초 인프라 환경 및 여건 개선이 우선적으로 필요하며, 해당되는 많은 지역들이 경제적인 목표가 우선될 것임에 문화에 대한 관심 제고와 주민역량강화, 사회적 자본의 창출이 함께 추진되어야 할 필요성이 크다.

5. 결론

지역의 불만을 해소할 때, 단순히 경제적 요소만을 고려하는 것보다는 문화적인 요소를 함께 고려하는 것이 정책 입안에 매우 중요하다. 이는 지금까지 시행되어온 보조금 중심 정책과는 지원방향과 결이 다른 것이라고 할 수 있다. 보조금을 통한 생활 수준의 향상은 어려운 지역의 물질적 요구를 해결할 수 있지만, 삶의 질을 중요시하는 지역의 문화적인 욕구를 완전히 해결해주지는 못하며, 지역의 문화적 정체성을 완성해주지도 못한다. 또한, 지속적인 보조금 중심 정책은 어려움을 겪고 있는 지역의 자생력을 떨어뜨리고 부정적인 영향을 미침으로써 지역 간 문화적 차이를 심화시키기도 한다(OECD, 2019).

앞에서도 강조된 바와 같이 지속가능한 발전을 위한 문화의 역할은 지역혁신정책에서의 구체적 실행과제와 더불어, 지역과 사회 전반에 문화적 다양성과 창조성의 가치를 제고하고, 행복하고 문화적인 삶, 공감과 배려의 사회, 창조성이 풍부한 지역을 구성하여 지역의 발전에 궁극적으로 도움이 된다. 이를 위해 지역의 특성에 맞는 지원사업의 배치와 생태계 내에서의 각 주체별 역할분담이 유기적으로 이루어져야 한다. 최근의 연구에 따르면, ‘행복’을 정해진 상태가 아니라 과정으로 봐야 하고, 지역의 구체적 맥락의 중요성을 강조하는 내용들이 많다. 특히, 지리학에서 다루는 행복논의는 인프라를 포함하는 자연조건뿐만 아니라 사회적 조건과 문화 특성, 인간과 비인간의 관계까지도 복잡하게 연관되어 있으므로 더욱 중요하다고 할 수 있다(신혜란･진예린, 2021).

본 논문에서는 이러한 연구의 필요성에서 출발하여 지역에 맞는 맞춤형 정책방안을 도출하기 위하여 문화적 수요와 공급의 유형별 구분에 따라 장소성의 특징에 맞는 요소별 특징을 매칭하여 정책방향을 도출하고, 우선순위를 고려하는 모델화를 시도해 보았다.

결과적으로 이러한 방향이 제대로 작동하기 위해서는 공급위주로 이루어지던 정책서비스가 수요기반 지원사업으로 전환되도록 상향식 정책수요 발굴의 기본전제가 마련되어야 하며, 지역의 특성을 고려하지 않는 현재의 인프라 개선 등 종합적인 지표의 적용도 문화적인 특성을 고려하여, 항목별 세분화에 따라 필요한 지원이 이루어져야 함을 강조하였다. 이때 중요한 것은 문화와 관련된 사업들이 단순히 문화체육관광부의 사업만으로 해결될 수 없기에 유기적으로 타 부처와 연계해서 효과성을 높일 수 있어야 한다는 사실이다. 관광 등 경제성과 인프라에 기반한 인구, 재정자립도, 도로 인프라 등 관련 기존 지수만의 고려는지역의 문화적 실태를 반영하기 어렵고, 문화적인 소프트웨어 역량강화 프로그램만의 시행도 기본 문제가 해결되지 않는다면, 밑빠진 독에 물붓기 형태가 될 수 있다. 이에 문화환경 취약지역의 발전을 위해서는 다양한 정책조합이 시행되어야 할 것이며, 문화환경 취약지역 지원정책과 여타 다른 지역 정책 및 경제정책을 다양하게 연계시켜 정책간 시너지 제고에 노력해야 할 것이다.

법제도적으로는 문화환경 취약지역에 대한 정의규정 마련이 필요하며, 정기적인 통계 조사, 특히 기초지자체 수준의 조사를 통해 수요와 공급을 함께 고려해야 한다는 사실이 강조될 수 있다. 문화환경의 취약도는 상대적 개념보다 절대적 개념으로 측정하여 일정 수준 이하인 지역을 문화환경 취약지역으로 지정할 필요성이 크다고 할 수 있다. 이때, 타 부처의 지표에도 문화적인 요소를 더 추가할 수 있도록 고려가 필요한데, 성장촉진지역과 같은 경우 일반적 낙후도를 반영하는 공통지표(법정지표)와 지역별 특성 요인을 반영할 수 있는 특성지표(자율지표)로 구분평가하고, 특성지표 부분에 문화적인 특성을 반영하는 문화지표를 충분히 포함하여 질적인 요소를 고려하는 노력도 더 필요해 보인다.

실제적으로 문화체육관광부 사업에서 고려해야 할 것이 있다면, 종합적으로 고려되는 문화도시 조성 지원사업에 있어서, 트랙을 달리하여 문화환경 취약지역을 별도로 지원하는 것이 타당해 보인다. 현재는 구분없이 일괄적인 공모, 심사와 지원이 이루어지고 있다.²³⁾

또한, 문화체육관광부장관이 실질적으로 문화환경 취약 지역에 대한 선정 또는 지원을 할 수 있도록 관련 법개정을 검토할 필요가 있으며, 이와 함께 지방자치단체가 사업을 성공적으로 수행하는 경우 향후 예산의 증액지원 등 인센티브 등을 부여할 수 있도록 지역문화진흥법에 근거규정이 마련되어야 할 필요성이 크다. 이때, 재정지원은 문화환경 취약지역의 선정과 지원에 있어서 지역과 중앙이 협력하여 결정하고 재정집행에 대한 관리는 해당 지역에 일임하되 지역의 매칭자원을 고려한 지원 제도 구축 형태가 가능하다.

궁극적으로 필요한 것은 지역의 필요에 따라 맞춤형 정책이 이루어질 수 있느냐 하는 것인데, 다양한 여러 요소를 고려한 모델 정립을 통해 전략 실행을 위한 플랫폼 구축이 요구된다고 하겠다. 이를 통해 문화적으로 환경이 취약한 지역의 조건 개선을 통해 문화의 다양성과 지역 안정성 확보 등 성장을 위한 질적 토대가 조성된다면, 종합적 관점에서 문화를 기반으로 발전모델의 지속가능성이 담보될 수 있다.

본 논문은 유형화와 기능적 요소의 매칭을 통해 이제까지 상대적으로 고려가 미흡했던 문화환경 취약지역 지원을 위한 정책 기준 모델화를 꾀했다는 점에서 의미가 있으나, 기초 지자체 단위의 세밀한 통계자료 등을 분석하지 못하고 유형별로 상대적인 방향성을 제시했다는 점에서 한계를 갖는 시론적인 연구라 할 수 있다. 지역발전과 문화적으로 낙후된 지역을 고려하기 위해 다양한 요소를 고려하여 향후 체계적이고, 객관적인 학문적 검토가 더 필요하다고 판단된다.